В проекте бюджета на 2020-2022 гг. новых стимулов для экономического роста недостаточно

Алексей Кудрин представил заключение Счетной палаты на проект бюджета на 2020-2022 годы на заседании Комитета по бюджету Госдумы.

Стенограмма выступления:

Уважаемый Андрей Михайлович! Уважаемый Антон Германович! Уважаемые депутаты, коллеги!
Я бы хотел представить заключение Счётной палаты.

Хочу отметить, что представленный бюджет увеличивается на 1,1 процентных пункта ВВП в расходах. Это больше, чем на 1 триллион рублей. И действительно на следующий год увеличиваются расходы и на ключевые направления – образование, здравоохранение, пусть это 0,3% ВВП, 0,1% ВВП, но это действительно серьезное увеличение в следующем году. Мы можем приветствовать такие шаги, увеличиваются расходы на национальные проекты.

Вместе с тем сразу скажу, что принципиального изменения структуры бюджета не происходит. Больше того, в трехлетнем горизонте расходы бюджета возвращаются к величине 16,9% ВВП с 17,3%, которые будут 2020 году. Так что, в трехлетнем периоде расходы бюджета остаются на том же уровне в процентах к ВВП так же, как и на образование, и здравоохранение. Сначала они увеличиваются, а потом они снова возвращаются к тем процентам ВВП, которые были в прошлом году.

Я всегда подчеркивал в целом положительное влияние со снижения ненефтегазового дефицита до 6%, он в трехлетке сохраняется на уровне 5,8%-5,9% ВВП. В целом, я считаю, что на уровне 6% в ближайшие 6 лет ненефтегазовый дефицит является вполне устойчивым параметром, определяющим устойчивую финансовую систему.

Больше, конечно, вопросов к прогнозу, который сегодня представлен и, прежде всего, к темпам экономического роста. Хочу напомнить, что год назад мы рассматривали темпы роста на 2020-й 2,1% ВВП, он был официальным. Сейчас он снижается до 1,7%, а вот 2021-й сохраняется на прежнем уровне 3,1%. Этот прыжок с 1,7% темпов роста до 3,1%, конечно, для нас является малообъяснимым.

Мы считаем, не будет такого роста. Если мы заглянем сейчас в прогноз Центрального банка, сошлюсь на авторитеты, да, то Центральный банк тоже дает темп роста в пределах не больше 2,5%. Таким образом, мы пока сомневаемся в таком бурном росте. [ В выступлении коллег из правительства ] он сейчас был объяснен, прежде всего, ростом инвестиций.

Напомню, что прирост должен ускориться с 2% в 2019 году до 5% в 2020 году. Год назад мы планировали, что на 2020 год будет 7,6%. Но вообще-то первое полугодие этого года дало всего 0,6% прирост инвестиций и те меры, о которых сейчас говорилось, которые должны улучить инвестиционный климат, простимулировать частные инвестиции, на наш взгляд, пока недостаточны, чтобы этот рывок прироста инвестиций совершить.

Эти институциональные меры, которые сейчас предлагаются, в том числе и закон о поощрении инвестиций, и дополнительные шаги, которые сейчас рассматриваются в правительстве по ускорению темпов экономического роста, они полезны, безусловно, но они будут иметь более пролонгированный характер по своим последствиям и такого прироста, на мой взгляд, не дадут.

Соответственно, мы сомневаемся в параметрах прогноза по росту на 2021-2022 год и считаем, что потенциал экономического роста сейчас экспертами оценивается от 1,5% до 2%, то есть это наш вот такой потолок в условиях нынешних институциональных мер и качества государственного управления, и он пока не будет, скорее всего, превышен.

Добавлю от себя, что в следующем году рост экономики составит не более 1,5%, примерно на уровне потенциала экономического роста.

Вот сегодня уже середина октября, Минэкономразвития говорит, что у нас 1,3% роста на конец года, сохраняет свой прогноз. Я с апреля говорил, что он будет около 1%. Осталось недолго подождать и узнать. На мой взгляд, все-таки будет около 1%.

Я приведу один из примеров структурных изменений, которые нужны. Здесь говорилось о необходимости поддерживать частные инвестиции и частную инициативу. Ну, вот один из таких параметров, который нам выдает бюджет обычно, это темпы приватизации и доходы от приватизации на эти годы. Хочу напомнить, что в бюджете опять видим поступления от приватизации в 2020 году 11 миллиардов рублей. Это исторически низкий прогноз, а в 2021-2022-м - около 3,6 миллиарда ежегодно. Это, конечно, говорит о том, что правительство не собирается уменьшать долю государства в экономике. И тем самым, на мой взгляд, это один из самых важных сигналов рынку об отношении к поддержке частного сектора. Мне кажется, это важный параметр, фундаментальный параметр бюджетной системы и государственного участия в экономике.

Хочу отметить один юридический, но не совсем даже формальный вопрос. В законопроекте пока не учтено влияние положений 5 законов о внесении изменений в Налоговый кодекс, четыре из которых приняты Государственной Думой в последние дни сентября. Последствия принятия этих законов пока не отражены. Например, закона о переносе 50 процентов убытков на будущий год. Он пока не отражен вообще в законе, который может изменить в 2022 году налоговую базу, объем уплачиваемых налогов. Тем не менее мы обращаем на это внимание.

У нас есть расчёты, они приведены в заключении, которые показывают возможность большего получения доходов по ряду источников, а по некоторым доходам меньше. Но в целом мы считаем, что недопоступления в 2020 году могут составить 66 миллиардов, в 2021 - 92 миллиарда, в 2022 - 193 миллиарда.

Как всегда, мы обращаем внимание на прогноз по доходам от дивидендов. В прошлом году мы обсуждали на таком же заседании комитета прогноз по дивидендам 588 миллиардов, но уже в первых поправках он был снижен до 443 миллиардов. Сейчас он снова стоит 543 миллиарда рублей. Мы каждый раз обращаем внимание на завышенность этого прогноза по доходам, и, как правило, правительство не выдерживает свои цели по получению дивидендов от государственных компаний и корпораций.

Эксперты и семь лет назад, и сейчас говорят о необходимости бюджетного маневра – больших расходов в области образования, здравоохранения и инфраструктуры. Причем, большего расхода в процентах к ВВП, больше чем на 1 процентный пункт нужно поднимать расходы в этих направлениях. Это дало бы новую совершенно, более перспективную структуру государственных расходов.

Увеличить существенно качество здравоохранения при том уровне организации, достигнутых технологиях в области здравоохранения можно только, увеличивая расходы. Безусловно, сохраняется необходимость увеличения качества государственного управления, моделей, которые применяются в самом здравоохранении. Но нам нужно понимать, что мы отстаем от развитых стран в части расходов на эту отрасль. Причем, есть более затратные варианты, где до 10% на здравоохранение в процентах к ВВП доходит. Но нам нужно хотя бы подняться до более 4,5% в ближайшее время. Повторяю, при нынешних технологиях и качестве государственного управления нам не изменить существенно качество услуг для населения без увеличения расходов. Я считаю, такой маневр мог бы быть проведен. Если бы мы это сделали 7-8 лет назад, то сейчас мы бы имели немножко другое отношение населения и удовлетворение населения от услуг в здравоохранении.

Год назад, как один из инструментов развития обсуждался Фонд развития. Он даже был внесен в Бюджетный кодекс, даже была аналитическая справка в обосновании про Фонд развития. Сейчас он рассосался так, что мы его даже не видим, о нём даже не предлагается говорить. Поэтому мы просим внести изменения в Бюджетный кодекс и отказаться от него, если он не стал реальным инструментом для нашей работы.

Я хочу подчеркнуть, что у нас нацпроекты получают дополнительные средства. Это составляет 2 триллиона рублей, на 204 миллиарда национальные проекты увеличиваются. Как мы знаем, темпы расходования этих средств не очень высокие. Вот на 1 октября последние данные – 52% использование ресурсов этого года на нацпроекты. Надеюсь, что в следующем году это будет более такое равномерное финансирование и расходование, несмотря на то, что увеличиваются государственные расходы.

Хотел бы ещё раз обратить внимание, что целевой рывок в экономике, выполнение показателей указа № 204 по темпам роста и по достижению новых возможностей России в мировой экономике невозможно без существенных, более активных структурных реформ, и в том числе поддержки субъектов Российской Федерации.

Увеличение доходных источников или снижение обязательств бюджетов субъектов Российской Федерации, которые бы увеличили манёвр использования ресурсов регионами, мне кажется, - важнейший структурный манёвр, который нам нужно ещё продумать. Пока получается, что наши трансферты субъектам всё более связаны и снижают самостоятельность или свободу субъектов , что, на мой взгляд, плохо для развития.

В следующем году предполагается направить межбюджетных трансфертов на сумму 2 триллиона 552 миллиарда. Из них на нацпроекты 747 миллиардов, что составляет 29,3% всех трансфертов, почти третью часть это трансферты на национальные проекты.

Как всегда обращу внимание на формирование Федеральной адресной инвестпрограммы. Она каждым годом бьёт рекорды по неисполнению. Мы говорили, что в 2018 году было самое низкое исполнение бюджета ФАИП за 15 лет.

В 2020 году на реализацию ФАИП предусмотрено 842 миллиарда. В том числе в трёхлетку включается 382 объекта, не готовых к началу строительства из-за неготовности проектной документации. То есть эти расходы, как правило, блокированы.

В прошлом году в плане на 3 года было 313 таких объектов, в этом году на 3 года выросли до 382. Из них только 75 новых, остальные 307 – это ранее включённые. Они по-прежнему блокированы. То есть год прошёл, они по-прежнему остаются в блокированном состоянии.

Бюджетные ассигнования указаны – 382 проекта планируется в объёме 120 миллиардов в 2020 году и потом с повышением до 189, 226 по годам. То есть эти средства сохраняются как блокированные.

По состоянию на 1 октября, вот сейчас, у нас остаются блокированные на этот год 50 миллиардов рублей. То есть за три квартала не подготовлены эти объекты, которые вносятся, как правило, с ожиданием, что вот-вот всё будет в порядке, и они будут готовы к началу финансирования.

И завершая, хочу сказать, что действительно в следующем году мы достигнем 7% ВВП средств, размещённых ФНБ на счетах Центрального банка. Мы в своих рекомендациях обратили внимание на необходимость до 1 июля желательно подготовить все механизмы и политику в расходовании и в управлении этими ресурсами. И это действительно могло бы быть дополнительным финансовым стимулом экономики, если свободные средства ФНБ пусть даже не небольших объёма начнут использоваться на инвестиции в ценные бумаги, которые будут связаны с инфраструктурными проектами или другими проектами.

Поэтому я даже в постановлении Думы ускорил бы этот срок подготовки всех механизмов и политики в этом отношении, мы пока только говорим об этом. То есть не нужно дожидаться, когда 7% мы достигнем. Я думаю, что начать готовиться к этому надо раньше, но, может быть, даже можно было бы даже в виде исключения переходного года ускорить применение определённой суммы расходов, то есть определённой суммы ФНБ для инвестирования в ценные бумаги уже в следующем году, чтобы поддержать темпы роста следующего года. Спасибо.