Речь Кудрина на 25-летие Счетной палаты
Стенограмма выступления Алексея Кудрина на расширенной Коллегии Счетной палаты, посвященной 25-летию высшего органа аудита:
Дорогие друзья!
Ровно 25 лет назад, 14 января 1995 года, вступил в силу закон о Счетной палате Российской Федерации.
Семь лет назад была подготовлена обновленная версия этого закона. Процитирую его первую статью: «Целью закона является создание основ для осуществления палатами Федерального Собрания парламентского контроля посредством формирования Счетной палаты, призванной обеспечивать конституционное право граждан Российской Федерации на участие в управлении делами государства путем осуществления внешнего государственного аудита».
Таким образом, Счетная палата - уникальный орган для системы госуправления: одновременно государственный и независимый. Создан и для повышения эффективности госуправления, и для обеспечения прав граждан-налогоплательщиков.
Что сделано за 25 лет? Приведу несколько цифр: Проведено более 10 000 проверочных и аналитических мероприятий и выдано более 10 000 представлений и предписаний Счетной палаты. Это наши главные документы, в которых мы фиксируем все замечания инспекторов по итогам проверки. В правоохранительные органы и прокуратуру переданы более 2700 материалов. Возбуждено более 1890 уголовных дел.
Помимо проверок мы анализируем и оцениваем проекты нормативно-правовых актов: в прошлом году подготовили 1130 содержательных заключений, а за последние 5 лет – более пяти с половиной тысяч.
Важный итог этих 25 лет – в стране создана единая система финансового контроля. Она включает в себя контуры внутреннего и внешнего финансового контроля. Внутренний финансовый контроль организован в каждом ведомстве, в госкомпаниях, в Минфине и Казначействе. Счетная палата приняла в этом активное участие.
Наш главный партнер в контуре внешнего финансового аудита – это контрольно-счетные органы субъектов Российской Федерации и муниципалитетов. Они сегодня присутствуют в этом зале.
Эти цифры и факты – результат тщательной двадцатипятилетней работы. На долю первого Председателя Счетной Палаты Хачима Мухамедовича Кармокова выпало создание и организация работы ведомства с нуля. Затем наступила «эра Степашина», который возглавлял Счетную палату на протяжении более половины ее истории. Именно при нем Счетная палата накопила свой авторитет и вес, стала использовать термин «стратегический аудит» и вести наработки в этом направлении. При Татьяне Алексеевне Голиковой Счетная палата стала активнее участвовать в законотворческом процессе и «вышла» на 1000 заключений на нормативно-правовые акты в год. Также при Татьяне Алексеевне мы завоевали право провести конгресс международной организации высших органов аудита (ИНТОСАИ) и стать председателем этой организации, что является международным признанием передового характера разработок и практик Счетной палаты Российской Федерации.
Мы сейчас очень активно взаимодействуем со счетными палатами других стран и сверяем свои практики, что показывает, что мы на хорошем счету в мире и наши подходы тоже интересны другим счетным палатам.
На прошедшем в сентябре прошлого года Конгрессе была единогласно принята Московская декларация, в десяти тезисах которой международное профессиональное сообщество государственных аудиторов договорилось об идеальном образе будущего для высшего органа аудита.
Я благодарен нашим сотрудникам, которые готовили эту декларацию и со всеми странами согласовывали эти поправки. Теперь это руководящий орган для всего аудиторского сообщества мира.
Среди тезисов Московской декларации –
1. ориентация на подотчетность за результат;
2. развитие стратегического подхода к аудиту;
3. ориентация на рекомендации по совершенствованию государственного управления;
4. продвижение принципов открытости и доступности;
5. использование аналитики данных;
6. поощрение экспериментального мышления в органах госаудита;
7. большая ориентация на риск-ориентированный подход;
8. воспитание аудиторов будущего и их компетенций;
9. фокус на теме инклюзии;
10. акцент на взаимодействии с обществом и стейкхолдерами.
Другими словами, наряду с традиционной функцией финансового контроля высшие органы аудита во всем мире начинают выполнять задачи стратегического аудита. Кстати, обе эти укрупненные функции закреплены в законе о Счетной палате.
Проиллюстрирую, как эти две функции работают вместе. Как известно, наша традиционная функция – финансовый контроль и аудит, проверки достоверности бюджета и проверки расходования средств на различные программы и мероприятия. Счетная палата – активный участник бюджетного процесса, указывающий на недостатки главного финансового документа страны.
Многие из недостатков бюджета стали хроническими – о них говорили в этом же зале на Коллегии, посвященной 20-летию СП, 5 лет назад. Увы, мало что меняется. Например, смещение основных расходов к концу года: более трети бюджета уже традиционно тратится в последнем квартале года. Я уверен, что можно оптимизировать соответствующий процесс исполнения и сократить остатки до минимума, сделать финансирование более равномерным и эффективным.
Отдельная боль – это федеральная адресная инвестиционная программа (ФАИП). Из года в год вводится только около половины запланированных объектов. Да и не только в ФАИП, но и вообще во всех госпрограммах есть резервы для наращивания эффективности. Есть и другие, более существенные недостатки: несоответствие показателей госпрограмм показателям нацпроектов, рас-синхронизация действий по достижению важных для граждан результатов.
Вообще оценка эффективности госпрограмм – важнейшая задача. В прошлом году появилась правительственная методика их оценки, мы эти подходы с Минэкономразвития в конструктивных дискуссиях обсуждаем. Новая методика, на мой взгляд, требует тоже совершенствования. Потому что если говорим, что весь бюджет должен быть ориентирован на результат, то, соответственно, оценивать качество госпрограмм – это первостепенная задача, но она пока остается в тени из-за негативной оценки.
Сегодня важнейшим приоритетом экономической политики в стране является достижение национальных целей и реализация национальных проектов. Счетная палата традиционно участвовала в контроле за реализацией подобных проектов и программ: нацпроектов в 2006-2008 годах, госпрограмм, приоритетных проектов. Сейчас Счетная палата полноценно, системно, с полной отдачей включилась в мониторинг достижения наццелей и реализации нацпроектов. Мы проанализировали в 2019 году ход реализации всех нацпроектов, вчера опубликовали отчеты. Я считаю эту деятельность крайне важной особенно на столь ранних этапах реализации нацпроектов: чем раньше мы сможем заметить недостатки и недоработки, тем быстрее их можно исправить.
Вышеперечисленные вопросы хорошо иллюстрируют, как от тем классического финансового контроля мы поднимаемся к вопросам иного порядка, к вопросам системной донастройки государственного управления. От проверки «освоения средств» к оценке достижения конечного результата.
Фиксировать примерно одни и те же нарушения ежегодно – это не решение. Решение – это, к примеру, внести необходимые поправки в бюджетный кодекс, реформировать контрактную систему и другие подобные меры.
Отмечу особо, что еще около трети выявляемых нами как органом финансового контроля нарушений – это нарушения бухучета и бухгалтерской отчетности; еще треть – нарушения при госзакупках. Эти нарушения исправляются в ходе проверки или по ее итогам. Поэтому мы все больше обращаем внимание на совершенствование практик управления, профилактику неэффективного и нецелевого использования.
В частности, высшие органы аудита формулируют системные рекомендации для объектов аудита и органов государственной власти, и во взаимодействии со всеми участниками управленческого процесса участвуют в выработке новых, более эффективных решений. Это, вкупе с использованием более продвинутых методик аудита и анализом данных, с фокусом на оценку эффективности потраченных ресурсов, привлечение к аудиторской работе экспертов и стейкхолдеров и составляет, упрощенно говоря, новый подход к аудиту – стратегический аудит.
За последние полтора года по некоторым направлениям мы опробовали механизмы предоставления по итогам проверки конкретных рекомендаций и совместной работы с правительством и парламентом по устранению недостатков и решению проблем.
Среди таких тем:
- Дети-сироты. По результатам нашей работы и взаимодействия с парламентом и правительством вышли на конкретный план решения проблемы непредоставления жилья более чем 175 000 детям-сиротам. Тут большая роль Т.А.Голиковой, поэтому можно надеяться, что эта проблема будет решена.
- Незавершенка. Мы будем прикладывать все усилия к снижению числа брошенных объектов и долгостроя за бюджетные деньги.
- Экспорт сырого леса. Мы нашли тут серьезные нарушения, будем отрабатывать далее всю цепочку.
- Вовлечение в оборот земли. Здесь серьезный и пока недостаточно используемый ресурс для развития страны.
Коротко скажу о наших планах на следующие пару лет: Будем продолжать наращивать тесное и теплое взаимодействие с парламентом. В минувшем году мы провели опрос депутатов Госдумы и членов Совета Федерации, ряд высказанных предложений планово реализуем в нашей работе, в частности, предоставим более удобный доступ к нашим материалам. Такие опросы станут ежегодными, нам очень важна обратная связь от парламента.
Для усиления нашей работы, нашего анализа и рекомендаций Счетной палаты будем активнее взаимодействовать с экспертным сообществом. Сейчас у нас воссоздан Экспертно-консультативный совет при председателе Счетной палаты, а также функционирует экспертная платформа, которая позволяет инспекторам искать нужных им для работы экспертов. Привлечение экспертов к планированию работы и проведению аналитических мероприятий уже стало более интенсивным, мы будем продолжать двигаться по этому пути.
Цифровизация – это наш большой безусловный приоритет. Цифровизация позволит высвободить самый ценный ресурс – время инспекторов – прежде всего на аналитическую работу. Уже проведены несколько пилотов, мы запустили проект «цифровой департамент». Уже научились формировать некоторые отчеты или часть этих отчетов автоматически, прежде всего, те которые связаны с оперативным отчетом по бюджету или внебюджетных государственных фондов. Провели первый хакатон Счетной палаты, более сотни программистов и разработчиков со всей страны попробовали свои силы в решении вопросов государственного аудита на основе анализа данных и предоставили нам очень интересные подход. Мы будем дальше использовать этот подход и более доказательно, на основе анализа больших данных и выстраивания тенденций на основе статистических, в том числе данных или баз данных, говорить и аргументировать наши выводы более серьезно. В ближайшие год будем имплементировать цифровые решения, в том числе созданные на хакатонах, в работе всех направлений деятельности. Добавлю, впрочем, что цифровизация аудита невозможна без цифровизации всей системы госуправления.
Система государственного контроля может быть эффективной только если она дополняется системой гражданского контроля. Это обусловливает задачи повышения открытости и публичности государственных органов и Счетной палаты. В прошлом году мы опубликовали доклад «Открытость государства в России» и сделали рейтинг открытости министерств и ведомств. Будем продолжать делать «аудит открытости» ведомств на постоянной основе. В прошлом году мы опубликовали более 100 отчетов о проверках, что на 40% больше, чем годом ранее. Мы активнее внедряем новые форматы публичной работы – информационные панели по достижению наццелей и состоянию незавершенного строительства в России. Мы запустили портал-агрегатор «Госрасходы», который позволяет гражданину точно понимать, на что идут его налоги. На нем представлена информация о всех госзакупках и субсидиях, в том числе в разрезе нацпроектов.
С точки зрения тематической – мы скоро опубликуем наш план на 2020 год. Кстати, с прошлого года мы стали публиковать наши планы деятельности.
Остановлюсь на четырех особо интересных и важных темах.
- Глубоко будем анализировать проблему бедности в разных социальных группах.
- Проанализируем льготы и преференции для нефтяных и газовых компаний.
- Попробуем провести очень сложный анализ – того, как формируется успешность и неуспешность детей в школах. Для нас это будет непростой эксперимент. Это очень тонкая тема, это битва за будущее каждого гражданина.
- Будем активнее пользоваться нашими полномочиями по проверке госкомпаний и компаний с государственным участием. В фокус нашего внимания в этом году попадут Росавтодор, Роскосмос, Росатом, РЖД, Газпром, Роснефтегаз, Ростех.
Наша задача на ближайшие годы – продолжать нашу трансформацию и становиться примером успешного преобразования государственного органа в еще более эффективный, слаженный, современный институт
В заключение хочу обратить внимание на то, что в соответствии с нашей стратегией вы, уважаемые коллеги, парламент, правительство, а также все граждане России, в лице Счетной палате имеете доброжелательного помощника и конструктивного партнера. Аудитору, как и врачу, свойственно обращать внимание не на достижения, а на недостатки. Никто не любит ходить по врачам, но это нужно. Замечания Счетной палаты, даже критические – это польза всему государственному организму и, в конечном счете, – это работа на благо каждого гражданина.