Кудрин — РБК: «Несколько сот миллиардов могли бы снизить бедность вдвое»
Какая модель госуправления подходит России, как совершить прорыв в экономике и что нужно сделать для ускорения роста ВВП до 4–5%, в интервью РБК рассуждает председатель Счетной палаты Алексей Кудрин
«Помогать реализовывать чувство налогоплательщика»
— Больше трех лет назад вы возглавили Счетную палату, в августе 2018-го была представлена новая стратегия ведомства на период до 2024 года. Как изменилась Счетная палата за время вашего руководства, каких промежуточных целей удалось достичь?
— Наша стратегия — это не формальный документ, это настольная книга всех наших сотрудников. Первое, что мы в стратегии обозначили, — мы не чисто финансовые проверки проводим, а совершенствуем государственное управление, оцениваем тенденции в экономике, прежде всего в бюджетной сфере. Затем даем рекомендации, как правильнее, эффективнее использовать ресурсы для достижения конечного результата. Второе — то, что мы назвали стратегическим аудитом. Он во всем мире уже развивается, особенно в развитых странах, это перформанс-аудит, или аудит результата. Пока стратегический аудит занимает 12–13% в нашем пакете, но через два года после запуска этой работы, пилотов и апробирования мы утвердили стандарт, обучили сотрудников и запустились уже в рамках новых подходов, которые в мире практикуются и очень распространены.
Цифровизация — наш конек, и в пандемию за год мы продвинулись, почти как планировали за три. Должен поблагодарить министерства и ведомства: мы подключились ко всем внутренним системам баз данных и рабочих документов. Поэтому мы стали даже часть аудита проводить дистанционно. У нас есть такая тематика, как открытость. Вообще, я напомню: Счетная палата отделена от исполнительной власти, и мы следим, чтобы все, что делает власть, было для людей, чтобы власть ничего не скрывала, была более открыта и, в конце концов, подотчетна гражданам. У нас вышло три ежегодных доклада об открытости государства: не только рейтинг ведущих ведомств, но и как они отрабатывают запросы граждан, запросы журналистов. Зачастую меньше половины выполняли эти требования, а после наших докладов это стали делать почти все — серьезный прорыв.
И еще один принцип, который мы в стратегии прописали, — помогать реализовывать чувство налогоплательщика. Если мы платим налоги, надо интересоваться, куда они пошли, интересоваться их эффективностью. Мы предоставляем эти инструменты налогоплательщикам, нашим гражданам. Мы, по сути, тот орган, который помогает посмотреть на власть с независимой точки зрения. У нас есть, конечно, задача перестройки нашего кадрового потенциала, мы набираем больше аналитиков, больше людей, умеющих работать с цифровыми методами, с базами данных, их агрегировать, выискивать новые тенденции.
Вот эти подходы, о которых я сейчас говорю, изменили главное: мы не просто пытаемся схватить за руку из-за неправильного расходования средств, а хотим заранее назвать системные проблемы, перестроить систему, чтобы она работала эффективнее. Без изменений госуправления мы не улучшим качество, эффективность расходования бюджетных средств. В этом смысле мы стали больше отвечать на запрос и нашего заказчика — парламента, президента, — и общества.
— Если говорить не юридически, а понятийно, вы в полной мере ощущаете эту независимость Счетной палаты, о которой сказали? Бывают ли попытки повлиять на эту независимость со стороны других ведомств или кого-то еще?
— Если бы я сказал, что мы в полной мере свободны, то я был бы не прав. Не назвал бы это каким-то препятствием, давлением в целом на Счетную палату. Но должен сказать, что некоторым нашим сотрудникам требуется мужество, когда они выходят на какие-то мероприятия. При этом, конечно, все проверки мы проводим и выпускаем наши отчеты, если в них нет информации, содержащей гостайну, коммерческую тайну, данные для служебного пользования.
Уже после того как состоялось интервью, вышел Глобальный индекс независимости высших органов аудита от Всемирного банка, где Счетную палату России отнесли к «высокой группе».
«Главное препятствие для нас — то, что мы из Советского Союза»
— Счетная палата выступает за поддержание открытости и прозрачности государственной власти. Однако тенденции последнего времени вызывают тревогу: те или иные данные изымаются из публичного поля, информация властей о пандемии далеко не всегда отличается прозрачностью и т.д. Видите ли вы в этом риски повышения недоверия к государству со стороны граждан? Что может сделать Счетная палата, чтобы остановить этот негативный тренд?
— Безусловно, такие элементы есть, они связаны с особой ситуацией, внешним позиционированием России. Вы знаете, что есть санкции против России, поэтому приходится в интересах отдельных компаний, предприятий, которые имеют госзаказы или поставляют куда-то свою продукцию, больше закрывать информацию. Для специалистов, даже для депутатов — она доступна, сохраняется неплохой общественный контроль, но через ограниченный круг тех, кто имеет к этой информации доступ. Однако, к сожалению, для большей части населения какие-то вещи становятся более закрытыми.
Когда я уходил с госслужбы из Министерства финансов, у нас все контракты в стране были открыты, за исключением гостайны, обороны. Причем мы это сделали до уровня муниципалитета. Тогда это была прорывная история, в которой Эльвира Набиуллина, Министерство экономики, Герман Греф участвовали. А теперь мы стали разрабатывать инструменты анализа вот этого масштаба информации. Сейчас у нас в Счетной палате есть такой проект, который называется «Госрасходы», где мы помогаем по целому ряду индикаторов отслеживать госзакупки и находить много искажающих моментов, которые требуют дополнительного внимания.
Еще, когда я пришел, первое, что мы сделали, — это оцифровали и в машиночитаемом виде опубликовали более тысячи отчетов за 1999–2007 годы, которые не были ранее доступны в электронном виде. Сейчас на сайте Счетной палаты уже более 2 тыс. отчетов, но мы продолжаем работу, чтобы в открытом доступе разместить все несекретные и не ДСП-отчеты Счетной палаты с 1997 года.
В этом смысле мы работаем, президент поддержал наши инициативы, дал соответствующие поручения по нашим докладам. Несмотря на то что у нас есть зоны, которые, может быть, стали чуть более закрытыми, вообще-то у государства сейчас столько информации! Самая последняя тенденция — это сделать базы данных ведомств доступными для анализа ученых и бизнеса. Есть новый проект организации ЦПУР [Центр перспективных управленческих решений], где мы создаем инфраструктуру данных и по соглашениям с министерством или ведомством постепенно предоставляем такие базы данных для анализа. В этом смысле мы шаг за шагом расширяем инструментарий, который позволил бы населению или специалистам больше знать о государстве.
— И все-таки есть ли области государства, неподконтрольные и недосягаемые для контроля, аудита, наблюдения Счетной палаты? Есть ли такие «слепые зоны»?
— Напрямую нет. У нас есть эти полномочия, и, кстати, хочу сказать, что как в Кодексе об административных правонарушениях, так и в Уголовном кодексе существуют нормы наказания за непредоставление информации. Другое дело, что мы зашли в целый ряд направлений, которые раньше так не анализировались, например стали проверять стратегии всех наших госкорпораций. У них, конечно, всегда есть часть коммерческой конфиденциальной информации, которая опять же идет под грифом ДСП. Есть и особые случаи, когда это закрытые госкорпорации, работающие на оборону. Но для нас было важно поставить вопрос о том, как исполняются задачи, которые государство ставит перед этими компаниями, как это влияет на их зарплаты, как стимулирует достижение показателей. Потому что вы знаете мою позицию: наш государственный сектор зачастую не отрабатывает то, что нужно для прорыва экономики.
В общем, таких ограничений нет, скорее у нас есть сегодня проблема недостатка наших ресурсов. У нас, допустим, в год проходит 400 проверок, в том числе 230 только по исполнению и проектировкам федерального бюджета. Это очень трудозатратный аудит. Нам приходится усиливать эти проверки, набирать экспертов, поэтому мы каждый год не охватываем все национальные цели, все нацпроекты, а берем несколько, на следующий год — еще несколько и т.д.
Мы вышли на рынок международного аудита — победили в открытом конкурсе с другими странами по аудиту международных организаций, в данном случае — по возможности проведения аудита ЮНИДО, это Организация ООН по развитию промышленности. Уже провели первый аудит, несмотря на пандемию, представили совету ЮНИДО результаты, получили многочисленные положительные отклики. Мы вскрыли целый ряд слабостей в бюджетной системе, в кадровой системе, ИТ-системах ЮНИДО.
— Миссия Счетной палаты в стратегии обозначена как «содействовать справедливому и ответственному государственному управлению». На ваш взгляд, улучшается или ухудшается российская система госуправления? Наша идеальная модель госуправления — это скорее Сингапур, а не классическая западная демократия?
— Так уж получилось, что мы как-то и географически расположены посередине, и выбираем какой-то средний путь. Главное препятствие для нас — то, что мы из Советского Союза, из той самой экономики с госпланами, госценами, госсобственностью, с низкими предпринимательскими навыками. Нам нужно создавать больше рынков, больше вот этой свободы предпринимательства. А мы все время где-то на полпути к этому, никак не можем свою модель до конца достроить. Если в 2000-е годы мы больше шли к развитию рынка, созданию целого ряда институтов — от собственности до банкротства, то сейчас у нас разгосударствление экономики затормозилось, роль государства увеличивается.
Тем не менее институты стратегического планирования продолжают развиваться. При всех, может быть, еще не сложившихся до конца элементах эффективности системы все-таки выстраиваются и стратегическое управление, и методы достижения [целей]. Сейчас правительство объявило 42 инициативы социально-экономического развития, они дополняют нацпроекты и национальные цели. Правительство ориентировалось на то, что в этих инициативах мы должны достичь прорыва. По моей оценке, в большинстве инициатив есть заявка на прорыв.
Цифровизация — это тренд нашего времени, и это правительство оказалось более компетентно. Я помню, как бухгалтеры со всех предприятий выстраивались в налоговую по графику, как граждане тоже должны были куда-то ходить, а сейчас это все можно сделать с телефона через личный кабинет. Вообще, если посчитать все случаи общения человека с государством, то на 50 типовых случаев будет приходиться более половины всех обращений к государству. И если их отрегулировать или создать решение для этих 50 типовых ситуаций, то госуправление в принципе уже серьезно изменится. В свое время мы в Центре стратегических разработок (ЦСР) назвали это «решением жизненных ситуаций человека». Это другой подход к госуправлению, который, по сути, решает большинство проблем населения, и я думаю, что к концу срока этого правительства мы увидим интересный результат.
«Мы эксплуатируем модель экономики, которая себя изжила»
— Налоговое администрирование — хороший пример того, как в отдельно взятой области можно улучшить ситуацию. Но все-таки за те три года, что вы руководите Счетной палатой, как в целом изменилась страна? Согласны ли вы с утверждением, что экономика по меркам развивающегося государства находится по большей части в стагнации?
— Пандемия создает особую ситуацию. Но если смотреть на более длительный период, конечно, у нас темпы роста оставались низкими. После 2000-х годов многие экономисты говорили, что нам нужно перейти от экономики спроса к инвестиционной модели. Этого перехода так и не получилось. Мы эксплуатируем старую модель экономики, которая себя уже изжила и не даст нужного результата. Экономика в общем не создает каких-то прорывных качеств, новых товаров.
Инвестиционный тип — когда, с одной стороны, появляются новые товары, экономика становится более производительной. Во-вторых, мы должны стать более конкурентоспособными для экспорта. Вообще, экспорт для российской экономики — это бесконечная Вселенная. «Экономика спроса» ограничена внутренним потреблением, подпиткой нефтью — это старая модель. Если мы становимся более конкурентоспособными, прорываемся на внешний рынок, то этот спрос становится бесконечным.
Когда я три года назад уходил из Центра стратегических разработок, то говорил: внутренний спрос не вытянет темпы экономического роста в 4–5%. В лучшем случае это будет 2%. Только развивая экспортную составляющую, мы можем дойти до 4–5%. Нужно, чтобы у нас были те товары, которые вдруг захотели бы купить во всех странах, как iPhone. Мы должны что-то для мира создать. Тогда экономический рост теоретически может быть и 5%, и выше.
— Получается, мы должны пойти по пути Китая, который в 1990-х и начале 2000-х агрессивно продвигал свой экспорт?
— Я очень опасаюсь Китай с кем-то сравнивать. Могу только одно сказать: может быть, мало кто знает, но Китай даже в пик своей раскрутки и при 10% экономического роста в год имел иностранных инвестиций примерно 15% от всех своих инвестиций. То есть 85% инвестиций были все равно внутренними. А это трансформация ваших сбережений в инвестиции компаний. Вот в этот момент нужно инвестировать в суперпередовые технологии будущего, в товары будущего. Нужно перестроиться на инвестиционную модель экономики и инновационную одновременно. И здесь в том числе государственное управление должно к этому подталкивать, в том числе новые методы регулирования экономики, которые должны не запаздывать за производством. Все страны пытаются это сделать, но не всем это удается.
— На ваш взгляд, какие экспортные отрасли могли бы стать прорывными для России? Вакцина — хороший пример?
— Да, это классная история. Это как раз пример того, что, если захотеть, можно добиться. Но вообще экспорт — это не только конкурентоспособная продукция. Это и логистика: транспорт должен быть дешевле, и [должны быть] платформенные решения по доставке товаров, это и компетенция самих компаний или специализированных фирм по продвижению, это «зеленая» дорога (на таможне. — РБК). Даже если вы хорошую продукцию производите, это целая индустрия — как куда-то добраться. В этом смысле, чтобы нам удвоить экспорт, количество компаний-экспортеров должно утроиться, учетвериться. И мы должны сказать им: ребята, вот вам бонусы за это, или вот вам дешевый транспорт, или еще что-то.
— У вас есть рецепт того, что нужно делать, чтобы ускорить темпы роста? Какая вообще стратегия экономического развития нужна России?
— Мы, когда собирали в ЦСР компании, спросили их: «Что вам больше всего мешает?» И они сказали: компетенции менеджмента. Потому что многие работают, как некоторые наши советские предприятия. У нас в каких-то случаях очень устаревшие модели управления для корпоративного сектора.
Далее — человеческий капитал. Это и образование, и здравоохранение, потому что качество жизни — это сохранение трудоспособности в течение всей жизни.
Еще предпринимательская инициатива и конкуренция. И отдельно стоит история про суды, правоохранительную деятельность, защиту прав собственности.
Пространственное развитие: все-таки для нашей страны отношения центра и регионов, полномочия регионов, их самостоятельность, финансовая обеспеченность — это важнейший фактор. Если пережимать, инициатива там умрет. У регионов за последние десять лет сократились в два раза собственные инвестиции их бюджетов в процентах к ВВП. Им приходится больше на зарплаты тратить, на текущие вещи.
«У страны есть ресурсы, которые дали бы дополнительный кислород регионам»
— Вы выступаете за децентрализацию взаимоотношений регионов с центром?
— Однозначно. В том числе межбюджетных отношений. И ряд таких предложений готовим. У нас очень высокая дифференциация регионов по налоговому потенциалу. Мы можем пересмотреть полномочия субъектов: при тех же доходах какие-то расходные полномочия передать на федеральный уровень, причем в той сфере, где они более или менее равномерно, сообразно численности населения распределены. Например, известное предложение — передача платежей по обязательному медицинскому страхованию неработающего населения. Сегодня платежи за все неработающее население составляют почти 800 млрд руб. в год, только за пенсионеров — почти 300 с чем-то миллиардов. Можно любую модель отработать, которая высвободила бы определенный ресурс субъектов, чтобы они кислорода вдохнули.
Конечно, потребуется решить: если мы переносим эти полномочия с субъектов и не замещаем другими полномочиями, кто доплатит? Об этом и идет главная дискуссия с Минфином. Я считаю, что ресурсы у страны есть, всегда есть возможность насобирать из разных источников — ФНБ, госзаимствования и т.д. — те 300, 400, 500 млрд руб., которые бы дали дополнительный кислород регионам.
— В ФНБ объем ликвидных средств, по прогнозам, уже скоро превысит 10% ВВП — вдвое больше, чем в конце 2019 года. Следует ли дополнительно использовать средства из кубышки?
— Правительство уже приняло решение направлять на инфраструктурные инвестиции деньги сверх 7% ВВП ликвидных средств ФНБ. Вместе с тем — с точки зрения законов макроэкономики — я считал, что правильнее было бы чуть сдвинуть цену отсечения по нефти (сейчас $40 за баррель в ценах 2017 года, в 2021 году — $43,3 за баррель. — РБК). Повысить, допустим, на $1, чтобы по формуле бюджетного правила дополнительные средства, при этом вполне прогнозируемые на каждый год, шли через бюджет на текущие расходы, например на прорывные истории в области инфраструктуры, образования или здравоохранения. Но внешне немного проще взять из ФНБ, когда там накопились деньги, поэтому с текущей моделью тоже можно согласиться.
— Счетная палата, насколько я понимаю, подготовила свои рекомендации насчет решения проблемы бедности. Правительство тоже стремится повышать адресность соцподдержки, вводит новые пособия и т.д. Чего, на ваш взгляд, не хватает правительственным мерам на этом направлении и в чем заключается ваша концепция?
— В прошлом году бедность составила 12,1%, или более 17 млн человек. Большая часть — это семьи с детьми. Государство пошло по интересному пути, и я полностью поддерживаю то, что было президентом сказано по адресным выплатам семьям с детьми от трех до семи лет в расчете на ребенка. Это прообраз того, как можно двигаться дальше и по более высоким возрастам. Но самое важное — что это абсолютно разумные и посильные для государства цифры, это, по сути, несколько сот миллиардов рублей, которые позволили бы снизить уровень бедности примерно в два раза. С учетом многофакторной модели нуждаемости, которая подразумевает, что если у тебя есть вторая квартира или вторая машина («имущественная обеспеченность»), то ты ограничен в получении социальной выплаты. С учетом этого ограничения мы сразу идем на снижение бедности более чем вдвое. Правительство на самом деле работает над этой историей.
— Вы считаете правильным, что правительство выбрало в качестве ориентира госполитики по борьбе с бедностью одномерный концепт абсолютной бедности (доля населения с доходами ниже прожиточного минимума) вместо международно признанных стандартов многомерной бедности, немонетарной бедности?
— Это справедливое замечание. Более того, у Счетной палаты есть отчет о разных подходах к анализу бедности. Но мы не возражаем против модели, принятой в правительстве, потому что это понятный социально-политический критерий — доля населения с доходом ниже прожиточного минимума. Конечно, это не полностью решает проблему бедности, поскольку 11–12 тыс. руб. в расчете на человека (11 653 руб. в 2021 году. — РБК) — это не так уж много.
Мы за постоянные меры по борьбе с бедностью. В 2020 и 2021 годах был введен ряд мер: часть из них — постоянные, часть — временные. Например, доплаты семьям со школьниками к новому учебному году — это разовая мера, но она, конечно, в такой степени не сработает. Я не хотел бы здесь раскрывать всех карт, пусть это сделает правительство. У правительства есть своя модель, и она вполне разумная.
«Я сдержанно отношусь к новым налогам»
— В правительстве сейчас обсуждают меры по повышению доходной части бюджета на следующий бюджетный цикл. Как вы относитесь к идеям дополнительных изъятий у ненефтегазового сектора, в частности у металлургов?
— Тема очень чувствительная: когда в правительстве предложат открытую дискуссию, мы в ней примем участие. Общими словами скажу: я скорее сдержанно отношусь к новым налогам, особенно если это несколько позиций, которые сами по себе не такие уж емкие. Все-таки правительство обещало в какой-то момент не трогать налоги в течение шести лет. И мы, пожалуй, не находимся в столь критической ситуации, чтобы нарушать это обещание.
— А дополнительное повышение НДФЛ для богатых?
— Склоняюсь к тому же: уже тронули — можно остановиться.
— Власти также хотели бы искусственно ограничить использование корпоративных прибылей для выплат дивидендов, в том числе выводимых в офшоры, чтобы стимулировать внутренние инвестиции…
— Я за те меры, которые поддерживал, когда был министром финансов. Когда мы впервые освободили движение капитала, сняли все барьеры в 2006 году, масштаб притока капитала резко увеличился. Механизм работает так: если у вас есть свобода вывода капитала, то дальше это вопрос вашего планирования и риска. Вы заходите в экономику, инвестируете, не понравилось — переводите в другую отрасль или выводите. Если же у вас начинаются ограничения, то вы и меньше денег туда заведете. И еще напомню, что, когда я был министром, Россия была одной из стран с очень большим количеством соглашений об избежании двойного налогообложения. Мы считали, что эти соглашения как раз упрощают инвестиции в Россию. Сейчас ситуация изменилась, и, конечно, когда условий для некоторых иностранных инвестиций недостаточно, возникает беспокойство, что что-то выводится за рубеж, появляется желание ввести какие-то ограничения. Мир стал более гибок в такого рода моделях регулирования капитала, и даже МВФ, который всегда ратовал за однозначную открытость, стал более сдержанным.
— Сейчас одна из главных обсуждаемых тем — это инфляция, рост цен не только на продовольствие, но и на стройматериалы, продукты переработки древесины, металлоконструкции. Поддерживаете ли вы меры правительства по административным ограничениям, например на экспорт, в целях сдерживания роста внутренних цен?
— Конечно, я с настороженностью отношусь к таким мерам. Когда возникает шок или пик негативного явления, это возможно и разумно. Но действие таких мер в течение трех-четырех месяцев уже чревато другими дисбалансами. В этом смысле я скорее за целевые субсидии населению на определенные виды товаров, за скидки для особо нуждающихся, адресную помощь.
Источник: РБК