Алексей Кудрин - о судьбе ФНБ
Алексей Кудрин: Вы знаете, это вечный вопрос по поводу судьбы Фонда национального благосостояния, когда-то он назывался резервным, потом он стал единым Фондом национального благосостояния. Это старый вопрос: нужен ли России Фонд национального благосостояния, какой он должен быть величины, нужно ли накапливать и накапливать? Я, конечно, понимаю, что, когда видимость такая, что накапливаются деньги, а в это время что-то недофинансируется, возникает ощущение, что можно было бы их потратить. Я бы сказал, что это другого рода деньги и другого характера деньги. Я поясню двумя-тремя примерами.
Россия очень сильно зависит, как вы знаете, от цены на нефть и газ. У нас от экспорта нефти, нефтепродуктов и газа с продуктами переработки зависит примерно 70% экспорта. Это означает, что 70% валюты потом растекается по нашим заводам, предприятиям, населению, которое меняет валюту и потом то ли закупает комплектующие, то ли покупает импортные товары, то ли выезжает за границу. Вот такая зависимость ставит нас в условия, что в какой-то момент, если цена падает в два, в три, в четыре раза, а это мы уже на протяжении последних 20 лет видели как минимум три раза... Я хочу напомнить, даже в прошлом году у нас цена доходила до 16 долларов за баррель.
До минуса доходила на пару дней.
Алексей Кудрин: И по отдельным контрактам даже отрицательная цена. Ну, допустим, средняя цена по году была 40 [долларов за баррель], в два раза ниже, чем ожидается в этом году. Поэтому, когда вдруг приток валюты падает, это означает, что у нас и курс может обвалиться на десятки процентов. Это означает, что Россия останется с самой нестабильной валютой в мире, то есть России очень трудно построить экспортную или импортную эффективность своего бизнеса. Например, завозятся комплектующие для наших же автомобилей, российского производства, но в случае девальвации рубля в два раза они будут в два раза дороже. Автомобили сразу дорожают, и вообще, если весь импорт дорожает, то у нас и инфляция тоже в стране возрастает через влияние курса.
Если же, наоборот, растет цена на нефть, у нас все укрепляется, рубль укрепляется, и импорт начинает идти в страну на более дешевом варианте и вытесняет отечественное производство. Легче купить импортное, ну, иногда чуть-чуть качественнее, а по цене может оказаться сопоставимо. В этом смысле качели нашей российской экономики превратили бы нашу валюту в одну из самых нестабильных в мире. Поэтому, когда мы говорим, давайте перейдем на расчеты в рубли, ну, это практически невозможно по международным расчетам, потому что все знают, это та валюта, в которой трудно измерять, она все время меняет свой масштаб. И, кстати сказать, нестабильность рубля становится и причиной осложнений торговли даже с теми нашими союзниками или соседями, которые готовы торговать в рублях, такими как Белоруссия. В этом смысле накапливание в Резервном фонде имеет другую задачу.
Вот вы построили эту систему, которая отвязала, к счастью, курс рубля от цены на нефть, но вопрос в балансе.
Алексей Кудрин: Она все равно до конца не отвязала, но да, существенно снизила эту зависимость. И мы даже после, к сожалению, большой девальвации 2014-2015 годов все равно хотя бы находимся где-то вокруг стабильных точек 68-75 рублей за доллар. В этом смысле в чем цель этого фонда? Когда мы определили базовую цену, сверх которой деньги накапливаются в фонде, мы определили ту цену, при которой и вокруг которой рубль будет всегда стабилен.
То есть мы уменьшаем зависимость от притока валюты из-за рубежа, это первая цель — стабильность валюты и всех бизнесов в стране, это даже не вопрос очередных трат пары миллиардов рублей, даже триллиона рублей, это более высокая цена, это весь бизнес страны в части импорта и экспорта должен прогнозировать свою работу, и население — свои расходы, будь то покупка импортных товаров или в части инфляции, или обесценения своих вкладов, поэтому этот масштаб влияния существенно более высокий. Поэтому накопится ли там два, или три триллиона, или четыре, это уже зависит от того, насколько цена будет выше.
Сейчас накопилось 15 [трлн рублей].
Алексей Кудрин: Но это первое. Второе, этот накопленный объем не лежит на месте. Во-первых, он лежит в валютной составляющей на счетах Центрального банка. Поэтому, как только рубль у нас чуть-чуть движется в сторону ослабления с 75, допустим, до 78 за доллар, то сразу весь объем, лежащий в долларах, в рублях переоценивается, на триллион, на два триллиона. У нас ощущение, что на два триллиона больше стало денег. Но как только курс уйдет в обратную сторону, то эти деньги опять исчезают. Поэтому курсовое выражение, то есть рублевое выражение этих средств — условная вещь. Третье, у нас часть этих средств наконец начинает тратиться. То есть, хоть они лежат в валютной составляющей, периодически сверх определенного объема средств, который считается безопасным для бюджета, это 7% ВВП…
А теперь цель 10% ВВП.
Алексей Кудрин: Это еще не принято.
Но такая цель поставлена.
Алексей Кудрин: Только 7% ВВП в ликвидном состоянии на счетах Центрального банка могут тратиться. ЦБ и Счетная палата говорят, что если тратить, то равномерно, чтобы влияние на макроэкономику было аккуратным. Поэтому в пределах 400-500 млрд рублей в год можно тратить, чтобы это было по годам примерно равномерно, тогда это более стабильное влияние на макроэкономику, когда не вбрасываются большие суммы одномоментно. Как эти деньги тратятся? Они конвертируются в рубли на рынке, на рынок попадают доллары и чуть-чуть...
Укрепляют курс рубля? Понижают инфляцию чуть-чуть, которая в основном сейчас идет с внешних рынков?
Алексей Кудрин: Да. Важно, чтобы это не было ударом для рынка, поэтому, я повторяю, это лучше делать стабильно и равномерно. Дальше эти рубли инвестируются. Как правило, сейчас инвестируются в инфраструктурные проекты. Таких проектов есть несколько. Например, ряд крупных инфраструктурных проектов РЖД или «Росатома», в том числе атомные станции, строятся за счет кредитования из этого фонда. Дело в том, что этот фонд не фонд бюджета, это не расходы. Это как бы средства, которые должны вложиться, инвестироваться в другие проекты и в случае необходимости должны вернуться через какой-то период в будущем. Поэтому часть этих ресурсов может инвестироваться в долгосрочные активы, которые будут иметь отдачу через много лет, потому что у нас минимальный резервный уровень есть. Я хочу напомнить, что при кризисе 2008-2009 годов у нас было к началу кризиса 200 млрд долларов в двух фондах, а потратили за кризис 100 млрд долларов. И то цена [на нефть] пошла наверх, а она могла не пойти, мы не ожидали, я вот не ожидал, что она так быстро пойдет наверх. Я напомню, даже в 2009 году цена на нефть оказалась 60 долларов, хотя в начале года она была 40. И весь первый квартал была 40, а потом чуть-чуть выросла и в среднем была 60. Так вот, я ожидал, что 40 будет минимум года два и пока кризис не рассосется. Но в силу других обстоятельств — активные действия Федеральной резервной системы, накачивание денег в мировую экономику — цены пошли вверх.
В данном случае мы тоже должны инвестировать эти рубли аккуратно, но иметь хороший резерв. В этом смысле хоть 15 трлн, а он может быть и больше, например в Норвегии фонд существенно превысил 100% ВВП и не тратится. И мне, кстати, депутаты часто говорят: «У них же там уровень жизни высокий, поэтому они не тратят». Нет, зависимость обратная: потому что они сохраняют низкую зависимость своей экономики от нефти, Норвегия вообще не тратит средства от нефти, они все накапливаются в фонде, а тратят только инвестиционный доход от размещения их средств на мировых рынках. Кстати, что немало получается при средней ставке 4% годовых, при 100% ВВП, это уже больше четырех, это 4% ВВП они имеют только за счет инвестирования средств в мировую экономику. Вот эта низкая зависимость норвежской экономики от нефти как раз и создает существенно более высокие стимулы роста своей, отечественной экономики. Без такого укрепления национальной валюты их не захлестывает импорт, они более уверенно себя ведут и по экспорту, поэтому влияние этого фонда многократно, это не просто 15 трлн.
Тем не менее некоторое время назад вы все-таки предлагали пересмотреть бюджетное правило (ограничивает использование доходов от экспорта нефти и газа) и несколько повысить эту цену отсечения. Сейчас еще это актуально в нынешних условиях?
Алексей Кудрин: Я хочу напомнить, как это происходило. Я сказал, что да, считаю, что на 0,5% ВВП как минимум можно больше заимствовать и еще на 0,5-1% смягчить бюджетное правило. Это примерно 5 долларов за баррель, вот можно было сдвинуть эту планку. Что произошло за это время. Правительство объявило о создании так называемого Фонда развития и действительно ввело в бюджетное правило новую норму, теперь 0,5% ВВП дополнительно заимствуются, это стало нормой бюджетного правила, то есть первая часть моего предложения исполнена. Второе, на период кризиса правительство внесло временное изменение в бюджетное правило, и в прошлом году дополнительно к тому, что в бюджетном правиле записано, потратило 1,4 трлн рублей.
Бюджетное правило было сформулировано так: вот базовая цена, 0,5% ВВП, плюс 1,4 трлн рублей. Это было введено обычной цифрой как временное решение, можно проверить. И в этом году, кстати, оно действует, по-моему, в меньшем объеме. А вот со следующего года эти исключения прекращаются. В этом смысле на два года правительство полностью исполнило и вторую мою просьбу. Но есть еще третье обстоятельство: «Вы говорили, Алексей Леонидович, цена на нефть 40 долларов за баррель, а вы хотели 45, на пять долларов больше». Но индексация цены на нефть происходит по 2% в год, так вот в этом 2021 году цена отсечения 42,3 примерно, я сейчас по памяти говорю, в следующем году уже будет примерно 43 с чем-то, а дальше 44 с чем-то, то есть цена на нефть с учетом индексации уже подходит к величине 44-45 долларов.
Ничего не имеете возразить по этому поводу?
Алексей Кудрин: Есть еще новое обстоятельство, которое серьезно меняет все наше отношение к накапливанию ресурсов, поскольку мы осознали перспективы так называемого энергоперехода к низкоуглеродной экономике в мире. И вы знаете, многие страны Евросоюза назвали 2050 год [тем рубежом, когда они перейдут к] углеродной нейтральности. Россия на последнем энергетическом форуме здесь в Москве две недели назад объявила о том, что 2060 год для России будет годом углеродной нейтральности. Что такое углеродная нейтральность? Это совмещение, с одной стороны, выбросов, а с другой стороны, других мер, которые абсорбируют эти выбросы, поглощают, например, в результате развития, роста лесов или каких-то других технологических способов абсорбции. Страна будет вот столько выбрасывать и тут же все это поглощать, то есть мы будем в углеродной нейтральности.
Признается в целом, что леса поглощают, но сколько поглощают, сейчас будет определяться. Но я говорю это потому, что есть прогноз, что и к 2035 году мы потеряем 15%, а может быть, и больше продаж нефти, а к 2050 году до 60% в случае выполнения миром своего плана. Таким образом, мы вступаем в новую эру, в которой доходы от нефти будут снижаться и снижаться, и если цены опустятся вот до той цены отсечения, которая сейчас подходит уже к 44-45 [долларам за баррель], а ведь предполагалось, что она будет даже индексироваться, доходы ФНБ будут меньше и меньше. А если цена упадет ниже этой цены отсечения, придется брать из фонда. То есть это становится стабилизатором и на будущее.
На «зеленый переход»?
Алексей Кудрин: Да.
Один вопрос про «зеленый переход». У нас есть целая серия экологических платежей: утилизационный сбор, экологические сборы, которые есть и растут. С позиции Счетной палаты, эти сборы в действительности направляются на инвестиции в экологию и в «зеленый переход» или это не так?
Алексей Кудрин: Вот три платежа, о которых вы сказали, — экологический сбор, утилизационный сбор и плата за негативное воздействие на окружающую среду — составили около 382 млрд рублей в прошлом году...
Важен сам принцип, люди хотят понимать, что они платят за реализацию этих программ. Утилизация — это очень важно, если она работает, а если просто собираются деньги...
Алексей Кудрин: Выводы, которые мы сделали в Счетной палате, говорят о том, что эти деньги не всегда идут на такие меры: восстановительные экологические меры или утилизацию. Да, немало тратится и на восстановление, и на утилизацию, но так получилось, что эти сборы и все эти меры живут каждый своей жизнью. Поэтому скорее этот сбор имеет фискальное значение, сдерживающее негативное воздействие на окружающую среду, ограничивающее.
Но не обеспечивает возникновение инфраструктуры, чтобы компании сами могли утилизировать?
Алексей Кудрин: Инфраструктура создается по другим суммам, по другим правилам.
И в других механизмах?
Алексей Кудрин: Выводы, которые мы написали, очень аккуратны. Мы не принимали окончательного решения, а сказали: «Да, есть сценарий» или «Да, это фискальный сбор, давайте не будем связывать его с созданием инфраструктуры», может, даже в Налоговый кодекс внести и брать как налог, или, если это компенсационный сбор, привязать его больше к расходам на создание инфраструктуры. Конечно, я сразу хочу сказать, полной компенсации за счет такого сбора всех негативных воздействий на окружающую среду не будет: автомобили ездят, самолеты летают, заводы работают, даже при некоторой охране окружающей среды, экологических мероприятий, ну, 100% негативного влияния человека на атмосферу невозможно [устранить], поэтому, конечно, этот компенсационный сбор не может компенсировать весь вред природе, но он, по крайней мере, должен идти на мероприятия в этой сфере.
Последний вопрос. Сегодня на форуме стратегов в Петербурге тема называлась «Доказательная политика». Вы впервые, насколько я помню за последнее время, похвалили те действия правительства, которые оно предпринимает в администрировании госпрограмм. Раньше в интервью с нами же вы довольно основательно критиковали весь подход к такому нашему программному и целевому финансированию. Что, на ваш взгляд, изменилось, чего мы не знаем, но знаете вы?
Алексей Кудрин: Ну, во-первых, новое правительство поставило себе более амбициозные планы по эффективности своей работы и управлению. Второе, когда мы говорим, что это госпрограмма, это и есть один из инструментов достижения цели, которую президент и правительство себе ставят, чтобы отчитаться перед населением, оно решило взяться за эти госпрограммы. И в этом году ввело новые правила формирования госпрограмм, структурировав их, ориентировав на конечный результат, и это первый шаг. Второй шаг — нужно непрерывно оценивать эффективность этой программы и менять, если мы видим, что эти меры не срабатывают и влияние каждой меры на конечный результат минимальное или нулевое.
Часто внешне нам кажется, что что-то влияет: давайте построим больше школ, давайте больниц больше построим, может быть, нужно закупить оборудование или медикаменты и меньше строить, допустим, объекты. В этом смысле здесь всегда есть выбор, и нужно выбрать наиболее оптимальное решение для воздействия на максимальный конечный результат, получение конечного результата. В этом смысле меры доказательной политики, как мы говорим, в том числе те, которыми пользуется аудит, должны показать правительству, как добиваться большего результата. И правительство это услышало, и мы разрабатываем следующий шаг в отношении оценки эффективности государственных программ и эффективности каждой меры и каждой копейки по достижению этого конечного результата. Поэтому мы сейчас работаем, слышим друг друга, принимаются новые меры, и поэтому я надеюсь, что политика станет эффективной.
Полная версия интервью, включая аудио, доступна по ссылке.