Бюджет имеет достаточную подушку безопасности, чтобы реагировать на вызовы
Дорогие друзья, уважаемая Валентина Ивановна, уважаемые коллеги, сенаторы! Разрешите прежде всего вас поздравить с Днем учителя. Все-таки мы все прошли школу, для нас учитель – это, наверное, один из самых главных людей в жизни наравне с нашими родителями, они нас обучили многим навыкам, которые приносят нам успех. Сегодня знаковый день, потому что в развитии любой страны образование – это главный ресурс, особенно теперь, не нефть, а человеческий капитал. Поэтому нам нужно уделять больше внимания образованию. И, я надеюсь, в ходе этого обсуждения, обсуждения бюджета в Госдуме мы еще раз на это обратим внимание.
Теперь перехожу к некоторым параметрам бюджета. Если в двух словах, я назвал бы этот бюджет бюджетом, который переходит к стабильному обычному развитию, как бы постпандемийному. Хотя пандемия не завершилась, мы сейчас переживаем очередную волну, но он уже переходит к своим базовым механизмам исполнения. В том числе это касается того, что бюджетное правило больше не будет правиться и не будут применяться исключительные механизмы для наращивания расходов (я об этом немного скажу).
В этом году экономика, конечно, даст хороший результат. 4,2 процента ожидается, по официальному прогнозу, – это выше, чем все мы ожидали, это положительное явление, и это компенсирует падение прошлых лет. Мы как бы еще раз стартуем вперед. Инфляция ожидается – 5,8 процента, по официальному прогнозу, но уже к 1 октября она – 5,2 процента, поэтому это, скорее, оптимистичный сценарий. Всегда, когда мы недооцениваем инфляцию, мы должны будем потом корректировать свои решения на доиндексацию социальных пособий, поддержки населения. И, конечно, мы понимаем, что некоторые наши вклады тоже обесцениваются. Поэтому это важный показатель. Банк России планирует на последующие годы 4 процента таргет по инфляции – это правильно, нужно добиваться его. Я еще раз подчеркну: инфляция задает стоимость денег. При высокой инфляции все – как предприятия, так и население – пытаются как-то компенсировать этот результат, но не все в этой гонке побеждают. Поэтому высокая инфляция – это существенно искажающий результат механизм, который зачастую дает дополнительные доходы не всегда тем, кто их реально заработал. Поэтому нам нужно держаться этого таргета, и Центральный банк, на мой взгляд, делает для этого все возможное.
Прогноз по росту. На ближайшие три года правительство определило очень просто: 3 процента – на 2022 год, 3 и 3 – на последующие годы. То есть прямо такая ровная цифра – 3 процента экономического роста. Мы оцениваем это как так называемый целевой прогноз. Что в этом определении может быть такого плохого? Давайте добиваться 3 процентов. Но когда мы говорим "целевой" – это, скорей, желаемый. То есть нам нужны дополнительные подтверждения в виде реформы, других шагов того, что мы получим этот рост. Пока мы считаем его несколько оптимистичным.
Изменение налогового законодательства Российской Федерации, о котором здесь подробно рассказал Антон Германович, даст дополнительно бюджету 293 млрд рублей в следующем году. Но здесь есть и понижение налогов, допустим для малого бизнеса, на НДС. При общей выручке предприятия меньше 2 млрд рублей будут даже снижения, это даст по году 38 млрд рублей.
Я бы еще раз повторил: давайте к налогам, к их изменению, повышению подходить в крайнем случае, все-таки стабильность налоговой системы – это очень важное обстоятельство для инвестиционного климата.
Но я бы отметил, что мы рассматриваем бюджет (проект бюджета внесен в Госдуму), но изменения налогового законодательства, которые заложены в бюджет, еще не все даже внесены в Госдуму. Вообще-то это очень плохая практика. У нас в Бюджетном кодексе есть строгая статья – что проект бюджета должен вноситься при действующем законодательстве. Давайте сначала определимся по налогам, а потом будем вносить проект бюджета. Но, к сожалению, часто делаются исключения. Очередное исключение – в этом году, и эта статья Бюджетного кодекса приостановлена.
Иногда мы успевали, когда это исключение делалось, хотя бы к первому чтению, когда бюджет параметры утверждает, утверждать налоговые законы. В этом году я стал сомневаться, что мы это успеем. Надо успевать налоговые законы принять к первому чтению хотя бы, чтобы мы тогда знали – в первом чтении бюджет может быть принят или нет. Иначе получается, что нас уже поставили в условия, что без этих налогов бюджет не будет тогда выполнен.
Бюджетные правила, как я сказал, со следующего года вступают в свою обычную норму. Например, кто не помнит, как оно правилось. В 2021 году к тем нормам бюджетного правила просто добавлялась абсолютная сумма – 875 миллиардов, и так мы дальше… и так сверстывался год.
Сейчас вот эта добавка – 875 миллиардов снята из Бюджетного кодекса из этого временного… (неразборчиво) нормы только на 2021 год, ну такая же была на 2020 год. Но если в 2020 году (помните?) продали Сбербанк и через ЦБ получили 2 триллиона – это позволило увеличить расходы, в этом году ВВП выросло больше, чем ожидалось, – еще дают 2 триллиона (незапланированных раньше денег), которые сейчас пошли на расходы, то в следующем году таких добавок бюджетного правила или добавок со стороны экономики не будет. Поэтому мы в следующем году приходим к сокращению государственных расходов примерно на 400 млрд рублей, если с 24,1 трлн рублей до 23 трлн 800 миллиардов рублей. Расходы 2021 года я буду всегда брать в условиях не принятого закона, а бюджетной росписи на 1 сентября, где уже все, в рамках полномочий правительства, дополнительные расходы тоже введены, и мы его видим в электронном бюджете.
При этом бюджетное правило меняется, естественно, с учетом изменения цены отсечения – всё, что выше определенной цены, будет зачисляться в Фонд национального благосостояния. Эта цена меняется в связи с заложенным бюджетным правилом индексации на два процента. В 2022 году это будет 44,2 доллара за баррель, уже в 2023 году – 45.
Я когда-то мечтал, чтобы 45 было, наконец, вот… То есть считал, что можно его смягчить, но вот оно, действительно, естественным образом становится 45 долларов, а в 2024 году – 45,95.
Соответственно, если говорить про доходы, то доходы бюджетной…
Да, ну и, может быть, тогда, чтобы завершить про бюджетное правило. У нас выше этой цены – 44,2 будет доходов в размере планируемых, прогнозируемых, естественно, – 3 397 миллиардов, которые накопятся за 2022 год, и по итогам года в 2023 году (в начале) перейдут в ФНБ. То есть мы будем также еще и накапливать ФНБ. Как я сказал, 3 397 миллиардов (по прогнозу).
Доходная часть бюджета будет постепенно снижаться в процентах к ВВП – с 35,5 процента ВВП в 2022 году до 33,9 процента в 2024 году. Львиная доля, по сути, основная доля снижения, будет происходить за счет снижения как раз нефтегазовых доходов. И в прогнозе они снижаются – с 62 долларов до 55,7, и в процентах к ВВП – с 7,2 процента ВВП (нефтегазовые доходы) до 5,7 процента ВВП. В следующем году в нашем бюджете доходов от нефти и газа будет 9,5 триллионов. Поэтому мы сильно еще зависим от этого. Это треть доходов федерального бюджета.
Тем не менее доходы в следующем году будут расти, повторяю – часть из них уйдет в Фонд национального благосостояния.
Здесь Антон Германович уже сказал… Мне нравится, что правительство понимает, что с учетом перспектив энергоперехода и снижения углеводородных источников энергии в мире, прямого отказа прямо от этого, нам тоже нужно быть осторожным. Это наш, вот тот самый источник, который на треть закрывает федеральный бюджет сейчас, он может снижаться. По тем мировым прогнозам (пока это все-таки прогнозы, мы их будем проверять) – к 2050 году использование углеводородных источников в мире снизится в два раза. И для России это тоже вызов. Вообще, российская нефтяная отрасль живет примерно 60 лет.
И вот у нас осталось лет 10–15, чтобы если не полностью от этого отказаться, то начать плавный переход от использования этого источника как важнейшего в формировании нашей бюджетной системы. Здесь и Счетная палата будет держать руку на пульсе в части …(микрофон отключен) тех мер, которые правительство планирует на эти цели, планирует использовать, для того чтобы подготовиться к этому важнейшему переходу.
Я сказал, что расходы несколько снизятся, но потом они снова нарастают по мере преодоления вот этого эффекта ухода от бюджетного правила. И уже к 2024 году они существенно вырастут.
Я часто слышу по расходам, что у нас идет по федеральному бюджету (даже рассылают такие SMS), что у нас целый ряд расходов сокращается в 2022 году по сравнению с 2021 годом. Я предлагаю к этому относиться аккуратно, потому что мы в 2021 году имели пик расходов, связанных с антикризисными программами. Я продемонстрирую такой пример.
По здравоохранению в федеральном бюджете в следующем году идет снижение на 117 млрд рублей расходов, но если мы посмотрим к 2019 году, то у нас только к 2019 году рост на полтриллиона. Притом у нас всего-то там было больше 700 миллиардов расходов, а стало, соответственно, на 42 процента больше. То есть рост за три года на полтриллиона. Притом если мы возьмем всю бюджетную систему, включая субъекты Российской Федерации, в следующем году рост расходов на здравоохранение 1 382 миллиарда. Больше триллиона расходов рост на здравоохранение за один только следующий год. Поэтому давайте к цифрам, сравниванию года к году относиться очень аккуратно.
То же самое с образованием. Ну, оно не снижается в следующем году, но если взять к 2019 году, то в федеральном бюджете оно растет на 400 млрд рублей. Если взять на социальную политику, оно снижается в следующем году на 370 млрд рублей, а растет на триллион к 2019 году. А если взять всю бюджетную систему, то растет в 2022 году к 2019 году на 2 617 миллиардов. То есть здесь, я повторяю, мы переходим к базовому такому стабильному исполнению в бюджетной системе, и расходы здесь, слава богу, в соответствии с ростом экономики возможностями растут. Мы, скорее, возвращаемся к норме.
Государственный долг будет расти, в следующем году чистые заимствования составят 2 308 миллионов (чистые – то есть за вычетом погашения), и мы превысим долг в 21 процент. Я считаю, этот долг остается в безопасной зоне, у нас еще есть запас прочности. В этом смысле долг – это наш второй резервный фонд. При хорошей кредитной истории для любой страны это хороший источник для работы.
Может быть, важная для вас информация, которую вы сразу не увидели в бюджетном проекте: в бюджете резервируется 1 100 млрд рублей, то есть они не расписаны. Из них, соответственно, 290 миллиардов – это резервный фонд правительства, который формируется каждый раз. Но разница – это пока не расписанные расходы федерального бюджета. Прошу на это обратить внимание. Обычно это резерв правительства, президентские решения, решения послания в ходе года. Но тем не менее они сейчас стоят без соответствующих целевых назначений.
Хочу напомнить, что у нас еще есть так называемые условно распределенные расходы. Это в Бюджетном кодексе на второй и третий год трехлетки резервируется какая-то часть расходов для тех решений, которые придется принимать в течение жизни, там индексация дополнительно, какие-то другие события. Поэтому этот резерв отдельно стоит. Он составляет 2,5 процента в 2023 году (это 631 миллиард) и 5 процентов от расходов бюджета в 2024 году (это еще 1 317 миллиардов). То есть к тем 1 100 миллиардам, которые пока зарезервированы, еще есть и условно распределенный расход. То есть бюджет имеет достаточную подушку безопасности, как Валентина Ивановна сказала, для того чтобы реагировать на любые события, связанные с пандемией, с другими вызовами времени. Неопределенность очень высокая, в том числе в мировом развитии, поэтому я согласен, что какая-то такая подушка должна быть в бюджете, кроме еще и ФНБ, который у нас с вами есть.
И, конечно, в завершение я еще два тезиса себе позволю.
Здесь было подробно сказано о том, как ориентирован бюджет на национальные цели, национальные проекты. Очень подробно Антон Германович об этом сказал, я не буду останавливаться. У нас еще будет возможность и в Государственной Думе ко второму чтению проговорить, я буду выступать на заседаниях комитетов, мы об этом поговорим.
Я хочу отметить как раз то, что было сказано Антоном Германовичем, что к этому циклу подготовлены новые правила формирования государственных программ. Нам нужно существенно повышать их эффективность. Правительство утвердило постановлением новые подходы к формированию государственных программ и уже их сейчас внесет или практически почти уже внесло. По всем есть, за исключением трех программ, новые правила их формирования, где больше есть разделение на проектную и процессную части, то есть больше ориентировано на проектное управление, и другие новшества, которые, на мой взгляд, улучшают качество госпрограмм на этой стадии. Но мы будем с вами бороться, чтобы и ответственность за их слабое исполнение достигалась, но об этом мы поговорим на отчете правительства буквально в ближайшее время. Мы свое заключение уже внесли в Государственную Думу и Совет Федерации.
И, конечно, в отношении регионов. Трансферты составят 3 200 млрд рублей. Вообще-то, это очень высокая за большую историю поддержка субъектов, регионов. Дотации из них составят 957 млрд рублей. В этом смысле я, конечно, всегда считал, что дотации должны бо́льшую часть таких трансфертов представлять, но сейчас и трансферты на наццели и нацпроекты, сейчас трансферты на антикризисные меры еще частично сохраняются. Мы должны будем подробнее об этом говорить в последующих рассмотрениях бюджета, как поддержать регионы.
Вот я бы здесь поспорил с Антоном Германовичем. Я считаю, что субъектам нужно больше финансовых ресурсов, и обратил внимание на то, что, да, мы видим это и по снижению инвестиционной составляющей, и по очень напряженной просто практике исполнения зарплатных указов, выполнения софинансирования национальных проектов.
Здесь мы со стороны Счетной палаты решили вам тоже маленький подарок преподнести. Я бы условно сказал "с нашей стороны", а вообще-то Совет Федерации принял уточнения к закону № 6-ФЗ – это о работе контрольно-счетных органов. Там раньше не было строчки о том, что контрольно-счетные органы субъектов Российской Федерации имеют право, возможность давать заключения на региональные программы развития. Раньше такой строчки не было, теперь она есть.
КСО – это наш и ваш существенный резерв кадровый и аналитический. В данном случае мы с ними, с КСО, с контрольно-счетными органами субъектов, работаем очень плотно, передаем все наши методики работы с нацпроектами. И, может быть, нам собраться с руководителями КСО здесь, в Совете Федерации, и тем самым как-то привлечь к той большой работе, которая ведется в каждом регионе с точки зрения аналитики и контроля за результатами.