Нацпроекты под угрозой
Реализация национальных проектов – для России, несомненно, исторический шанс обустроить себя. Но старт практической реализации проектов вызывает тревогу. Управленческая система не способна освоить бюджеты, по прежнему высоки коррупционные риски, а смена правительства и связанные с этим пертурбации снижают динамику процессов. Государство не готово к развитию, а интеллект административной системы способен завалить любые позитивные начинания. Какие проблемы могут обнулить эффект от реализации нацпроектов?
Руководители больниц областей центральной России жалуются в региональные минздравы на критические задержки с получением противоопухолевых препаратов для онкологических больных. Федеральный проект «Борьба с онкологическими заболеваниями» в рамках нацпроекта «Здравоохранение», согласно заявлениям чиновников в прошлом году исполнен на 98,5%. Но как теперь становится ясно, только за счет самого факта перечисления денежных средств в систему медицинского страхования и последующее перечисление денег в территориальные фонды. При этом до целевого использования средств на приобретение лекарств для больных онкологическими заболеваниями, дело так и не дошло.
В этом году финансирование химиотерапии для онкобольных в рамках нацпроекта увеличилось с 70 млрд до 120 млрд рублей, – сообщает Телеграм-канал «Майский указ». Но регионы формируют планы закупок исходя из объемов прошлого года. Старт федерального проекта и так задержался в 2019 году, фактически начал работать со II квартала. Как итог, сбои в обеспечении жизненно необходимыми лекарствами, нарушаются временные сроки исполнения задач, проваливается сам проект. Получаем кричащую проблему в условиях, когда денег вроде как хватает, а чиновники правительства отчитываются о реализации поставленных в прошлом году по проекту задач.
Это очень характерный для этого времени сюжет. Очевидно ведь, что реализация нацпроектов, это еще и политический проект, призванный снизить уровень социального напряжения в стране. Проекты реализуются, но недовольство населения растет.
Некоторые вопросы ближайших лет, в связи с практической реализацией нацпроектов, можно предвидеть уже сейчас. Например, в чем смысл существования контрольно-надзорных структур на региональном уровне, курирующих «полевое» исполнение целей и задач развития, если их практическая деятельность неизбежно и постоянно замедляет работу? Не легче ли федеральному центру напрямую работать с конечным исполнительским звеном?
В условиях цифровизации госуправления, отлаженной системе документооборота, посредник в виде региональной номенклатуры, действительно не нужен государству.
Но это вопрос будущей повестки дня. А пока 24 февраля этого года Совет при Президенте РФ по стратегическому развитию и национальным проектам должен утвердить параметры достижения обновленных целей национального развития. На основе анализа реализации нацпроектов в прошлом году, будут внесены изменения с тем, чтобы сократить риски провала целей, заложенных Майским указом Президента России Владимира Путина.
НОМЕНКЛАТУРА РАЗРУШАЕТ ДИНАМИКУ РЕАЛИЗАЦИИ НАЦПРОЕКТОВ
Сейчас очень много сугубо технологических ограничителей реализации нацпроектов. И проблемы не только на региональном, но и на федеральном уровне. Новый премьер-министр Михаил Мишустин потребовал от министров неукоснительного соблюдения сроков исполнения «хотя бы» поручений главы государства. Но проблема шире. Сотнями исчисляется количество не выполненных решений правительственных комиссий, консультативных советов, решений Совета безопасности, резолюций на письмах Счетной палаты. Департамент контроля и проверки выполнения решений правительства Российской Федерации отправил к первому регулярному заседанию нового состава правительства справку на 80 листах, где перечисляются конкретные не выполненные поручения, задания, решения.
Более того за последние годы много законов, к которым не реализованы подзаконные акты и нормы.
Количество невыполненных поручений на уровне главы правительства и его заместителей, исчисляется тысячами. Есть и поручения президента, по которым контрольное управление администрации президента получает отписки из правительства.
Сейчас вряд ли есть возможность реализовать все это на практике, но, во всяком случае, есть возможность «начать с чистого листа», на чем и настаивает новый премьер.
А ЛЮДИ НИЧЕГО НЕ ЗНАЮТ
Так или иначе, а нацпроекты, уже сегодня, главный проект России. Развитие страны в обозримом будущем прямо зависит от них. Но о нацпроектах, а тем более о федеральных проектах, почти ничего не знает население. Согласно планам федерального центра, помочь в этом деле должны региональные и муниципальные власти. Но есть подозрение, что уровень осведомленности чиновников тоже очень низкий. На местах не понимают пока, чем нацпроекты отличаются от стандартной и привычной деятельности по освоению бюджетных средств. Только новые дополнительные бумаги и согласования, плюс «какой-то» проектный офис, необходимость работать в непривычных и непонятных стандартах.
Формально вся информация о ходе реализации нацпроектов доступна в очень детализированном виде на информационных ресурсах Министерства финансов. Однако чтобы в ней разобраться, нужно быть экономистом, или хотя бы бухгалтером, который знаком с основами бюджетного процесса. Неподготовленному человеку, даже журналисту, даже экономическому аналитику, этого всего не понять, если не углубиться, не изучить терминологию, коды, классификации расходных статей.
Таким образом, люди не скоро еще конечно смогут понять, есть ли польза от нацпроектов, и что это вообще такое.
Немного поможем в этом деле, перечислив некоторые наиболее успешные к этому времени федеральные проекты, входящие в состав ряда национальных проектов. Начнем с нацпроектов «Жилье и городская среда» и «Образование».
В нацпроект «Жилье и городская среда» входят три федеральных проекта: «Обеспечение устойчивого сокращения непригодного для проживания жилищного фонда» (уверены, чиновники не понимают, чем этот федеральный проект отличается от программы по сносу ветхого жилья); «Формирование комфортной городской среды» и «Жилье», – еще два федеральных проекта в рамках нацпроекта. В 2019 году у этих федеральных проектов высокое кассовое исполнение. Но как мы видим по проектам в области здравоохранения, кассовое исполнение и реальное воплощение задач в жизнь – совершенно не одно и то же.
Возможно, большее значение для населения имеют федеральные проекты, объединенные в национальный проект «Образование». Курирующие его чиновники также отчитываются о высоком уровне кассового исполнения. И здесь мы тоже совсем не уверены в том, что благодаря реализации этих федеральных проектов в прошлом году, население почувствовало значительный эффект. На сто процентов выполнены такие проекты как: «Поддержка семей, имеющих детей», «Учитель будущего», «Социальные лифты для каждого». Хорошее кассовое исполнение демонстрируют федеральные проекты «Успех каждого ребенка», «Цифровая образовательная среда», «Современная школа», «Молодые профессионалы». Ну и для общей информации, есть еще такие полезные федеральные проекты как: «Новые возможности для каждого», «Экспорт образования», «Социальная активность». Много ли все мы слышали об этих проектах, и как получить пользу от них?
Есть, к сожалению, устойчивое ощущение, что пока федеральные проекты, это что-то наподобие внутреннего обмена посланиями и документами в рамках бюрократической среды. Никакой серьезной общественной активности вокруг этих процессов, мы не видим. Гражданского контроля нет, интереса со стороны общественных институтов, которые могли бы расшифровать людям конкретику этой деятельности, тоже нет. Будем надеяться, что это неизбежные издержки на старте процесса.
В рамках национального проекта «Здравоохранение» целый ряд важных федеральных проектов: «Развитие системы оказания первичной медико-санитарной помощи», «Борьба с сердечно-сосудистыми заболеваниями», «Борьба с онкологическими заболеваниями» (о реальности с исполнением этого федерального проекта писали в начале статьи), «Развитие детского здравоохранения, включая создание современной инфраструктуры оказания медицинской помощи детям», «Обеспечение медицинских организаций системы здравоохранения квалифицированными кадрами», «Развитие сети национальных медицинских исследовательских центров и внедрение инновационных медицинских технологий» и т.д.
ФОТО: ДМИТРИЙ ФЕОКТИСТОВ/ТАСС
Не менее полезны для российского общества 5 федеральных проектов в рамках национального проекта «Демография». Они касаются всех возрастных страт населения, поддерживают развитие спорта, содействие занятости женщин и т.д.
«БЕЗОТВЕТСТВЕННОСТЬ И ДУБЛИРОВАНИЕ ФУНКЦИЙ»
Пока не представляется возможным оценить реальный вклад этих проектов в социальную политику. Это признают и в администрации президента и в правительстве и в Счетной палате РФ.
Вот, например, ответ Счетной палаты на вопросы МОО «Майский указ», – практически единственной гражданской инициативы, обеспечивающей общественный контроль за ходом реализации нацпроектов.
«Система управления национальными проектами не обеспечивает их качественной реализации. Мы видим дублирование управленческих функций, размывание ответственности и полномочий между множеством структур и должностных лиц.
Координацию реализации проектов затрудняет сложная схема распределения мероприятий национальных проектов по государственным программам. Нацпроекты как полностью, так и отдельными федеральными проектами погружены в различные госпрограммы.
Такая сложная оргструктура создает предпосылки к конфликтам приоритетов, принятию неэффективных управленческих решений, в том числе в части использования бюджетных средств.
Ситуация усугубляется отсутствием обоснованной декомпозиции целей, задач, показателей и мероприятий национальных проектов на региональном уровне.
Мы фиксируем, что показатели федеральных проектов в региональном разрезе устанавливались без учета реальных возможностей субъектов РФ для достижения поставленных целей.
В отдельных регионах фактические значения показателей федеральных проектов существенно превышают плановые по итогам первого полугодия. Это свидетельствует о необоснованности установленных плановых значений.
Комплексная система мониторинга и контроля недостаточно эффективна и не дает актуальную информацию о ходе реализации нацпроектов. Это затрудняет принятие своевременных и эффективных управленческих решений.
Счетная палата отмечает, что такие проблемы являются системными в целом для госуправления.
Несогласованность взаимодействия между участниками, обеспечивающими реализацию мероприятия, как национальных проектов, так и документов стратегического планирования (стратегии, прогнозы, государственные программы), приводит к разбалансировке в целях, показателях, и в итоге – к невыполнению поставленных задач, либо формальному результату.
В 2019 году в федеральном бюджете предусматриваются бюджетные ассигнования на реализацию 5 программно-целевых инструментов: госпрограмм, пилотных госпрограмм, национальных (федеральных) проектов (программ), ведомственных и федеральных целевых программ.
Они регламентируются самостоятельными нормативными правовыми актами, которые в основном не взаимоувязаны по содержанию, имеют различные порядки формирования, реализации и представления отчетности.
Это усложняет административное взаимодействия между ведомствами, повышает транзакционные издержки по формированию отчетности, снижает производительность в органах исполнительной власти и уменьшает эффективность реализации нацпроектов.
Счетная палата надеется, что новое Правительство РФ осознает сложившуюся ситуацию и примет необходимые меры, с учетом наших рекомендаций и предложений различных научных, экспертных организаций, в т.ч. наработок РАНХиГС, ВШЭ и Фонда ЦСР».
Еще более жесткие оценки положения дел дают аудиторы Счетной палаты.
«– Министерства не включали значительное количество показателей нацпроектов в свои планы, а правительство не контролировало выполнение ими этих планов;
– Планы госорганов не коррелируются с документами стратпланирования и с нацпроектами. В планы деятельности органов власти на 2019 – 2024 годы включено только 26% показателей действующих госпрограмм и 55% показателей федеральных и нацпроектов. Масса показателей, которые характеризуют, как меняется качество жизни граждан, просто пропали;
– Годовые планы, которые должны утверждаться правительством, не утверждаются. И даже не направляются в соответствующие федеральные органы исполнительной власти. За 2017 и 2018 годы правительством ни один такой план не был утвержден. Нет планов – нет контроля, – о каком результате могла или может идти речь?», – интервью аудитора Счетной палаты Татьяны Блиновой так и не было опубликовано в СМИ. Выдержки этого материала были опубликованы в Телеграмме.
КТО ВИНОВАТ, ФЕДЕРАЛЫ ИЛИ РЕГИОНАЛЫ?
В конечном итоге все «шишки» падают на головы губернаторов регионов. На федеральном уровне нормативная и регулятивная чехарда. Исполнители на местах – консервативная и в профессиональном отношении слабая среда. Но управленческое и политическое будущее именно глав регионов поставлено в зависимость от реализации нацпроектов. А в текущей ситуации просто невозможно добиться, чтобы все шло «как по маслу».
В правительстве, а далее в СМИ по очереди отмечают губернаторов, которым не удается добиться ожидаемых от них результатов. Например, глава Бурятии Алексей Цыденов не справился с ликвидацией третьей смены обучения в школах.
Как и главу Новгородской области Андрея Никитина, вице-премьер Татьяна Голикова на заседании проектного комитета нацпроекта «Образование» обязала Цыденова отчитаться о причинах срыва мероприятий федерального проекта «Современная школа». Его кассовое исполнение – самое низкое из всех кейсов образовательного нацпроекта. В том числе из-за того, что в Бурятии не удалось ввести в эксплуатацию объект на 216 учащихся.
Причем на официальной странице правительства Бурятии губернатор региона отчитался о выполнении этой задачи.
Не только главы Новгородской области и Бурятии оказались под ударом из-за срыва мероприятий в рамках проекта «Современная школа».
В целом, по просьбе Голиковой, объяснить причины срыва ввода объектов «в рамках достижения результата по созданию не менее 230 тысяч новых мест в общеобразовательных организациях» должны губернаторы Астраханской, Кемеровской, Липецкой, Нижегородской, Смоленской областей, республик Алтай, Дагестан, Ингушетия, Калмыкия, Коми, Северная Осетия-Алания, Хабаровского края.
Пока хорошая новость только одна. Нацпроекты не свернуть, масштабы работы будут расти. Деньги на все это в стране есть. Но без широкой административной реформы, эффект от этих проектов и программ будет существенно ниже, чем ожидается.