Не быть вместе
Процесс объединения регионов в России в обозримой перспективе, очевидно, не имеет будущего. В последние недели весны этого года, был закрыт фактически вопрос объединения двух северных регионов страны – Архангельской области и Ненецкого автономного округа. Это важная новость. Административно-территориальная реформа как способ обеспечить развитие проблемных территорий теряет свою актуальность, это очень устаревший концепт. Крепкий, ресурсоемкий Ненецкий автономный округ и Архангельская область - безбрежное море депрессии, могут получить серьезные стимулы для развития только в контексте новых стратегий освоения Арктики.
Архангельская область – невероятно красивый, но очень закрытый от Москвы мир. Это сокровищница русской культуры, средоточие всего богатства жизни страны допетровской эпохи, кладезь архитектурных шедевров старинного зодчества, «портал» в мир ушедшей России.
С другой стороны это безбрежное море разрушения и холодной тоски северной русской жизни. Снег в августе, ставшие бараками некогда особняки, разбитые дороги, огромные расстояния и полное ощущение бессмысленности жизни в этом краю.
Но Архангельская область вместе с тем очень разная, в ней самой будто несколько регионов.
Вот Устьянский район на юго-востоке области, на границе с Вологодской областью. Здесь горнолыжный курорт на высоких и живописных холмах, производства по переработке лесных ягод, ухоженные деревни и активная культурная жизнь. За счет чего все это? Огромные лесные массивы за последние десятилетия подверглись хищнической эксплуатации, на этом вызрел местный крупный бизнес на лесопереработке. Лесопромышленники, среди которых на региональном и федеральном уровне более известно имя Владимира Буторина, на протяжении лет противостоят экспансии мощных внешних игроков в отрасли, но медленно теряют влияние.
Но Устьянский район, который фактически принадлежит лесопромышленному гиганту Буторина, бизнес обустроил. В лучшие годы собственная программа жилищной поддержки переезжающих на село молодых специалистов, широкое благоустройство, новая инфраструктура – своего рода Белоруссия на Русском Севере.
А вот Шенкурский район с его расписанием движения транспорта через паромные переправы – мостов во многие населенные пункты до сих пор нет. Мы уже писали о том, как местные жители самостоятельно обеспечивают работу морга, который был оптимизирован «за ненадобностью». Деревянное здание, отключенное от воды и электроснабжения, тем не менее, используется по назначению – куда еще везти покойников, если до Архангельска отсюда 300 км? Люди убирают территорию морга, заросли вокруг.
Тут Архангельская область, ее глубинки – terra incognita для российской журналистики. Но они могут рассказать о невероятных чудесах в жизни после жизни – как ездить по дорогам, которых нет, учиться в школах, которые закрыли, выжить там, где никакой работы давно нет и не предвидится.
ПРОГРАММА РАЗВИТИЯ ДОТАЦИОННОГО РЕГИОНА
В прошлом году, незадолго до начала обсуждения вопросов, связанных с объединением Архангельской области и НАО, в регионе была принята новая стратегия развития до 2035 года. В феврале 2019 года власти приняли документ, в котором нет совершенно ничего на самом деле о развитии его в контексте географического положения, его социокультурной реальности, исторического бэкграунда, нет видения будущего. Типовой документ депрессивной области, окруженной будто бы городами-миллионниками, куда уходит и будет уходить население, оставляя родные места в качестве «спального» района на случай жизненных проблем – вот как раз, таких как сейчас, когда эпидемия.
В этой стратегии основной упор делается на социальной поддержке населения и организации социальных сервисов для угасающего региона. В стратегии указано, что за период ее действия, то есть за предстоящие полтора десятилетия, население области сократится еще на 100 тыс. человек.
Уже сейчас Архангельская область – один из лидеров в стране по динамике депопуляции. За январь-ноябрь 2019 года численность населения Архангельской области сократилась на 6,7 тыс. человек. На 1 декабря 2019 года она составила 1137,4 тыс. человек. В области в прошлом году было зарегистрировано 9,5 тыс. родившихся и 13,7 тыс. умерших.
Сам Архангельск, несмотря на приток населения со всей области, один из немногих российских областных центров, население которого не растет, а сокращается. За послесоветские годы город потерял едва ли не пятую часть населения – сейчас в Архангельске проживает более 340 тыс. человек. В 1991 году – 420 тыс.
Что и говорить о периферии региона. Демографические потери районных центров по сравнению с последними советскими годами – от 35 до 50% населения. Одним словом, перед нами умирающий регион, без особых шансов на будущее.
Но некоторые теоретические возможности выбраться из проблем у области есть. В этом контексте очень важно, что принятая в прошлом году стратегия развития Архангельской области не видит регион как часть пространства российской Арктики, можно сказать, это стратегия медленного самоубийства области.
Сейчас же основной вопрос будущего территорий, прилегающих к Арктике, фокусируется вокруг формирования программ развития потенциала северных территорий. И дискурс возможного, но несостоявшегося объединения с Ненецким АО, кажется, помог восприятию Архангельской области в федеральном центре как региона, развитие которого неразрывно связано с перспективами Арктики.
НЕНЕЦКИЙ АО – ДРУГАЯ СТРАНА
Ненецкий автономный округ по сравнению с Архангельской областью, будто находится в другой стране. Расходы бюджета на душу населения в округе около 218 тыс. рублей в год, против 41 тыс. рублей в Архангельской области. Средняя зарплата в округе в 2 раза выше, чем в соседнем регионе – около 53 тыс. рублей в округе против 26 тыс. рублей в области.
Уровень безработицы в Ненецком автономном округе – 3,4% экономического активного населения, тогда как в Архангельской области этот показатель превышает 20%.
Автономный край – богатый регион вахтовиков, бюджетников. Нефте- и газодобыча, северные дотации, субсидии и льготы коренному населению. Автономный округ является одним из регионов-доноров федерального бюджета. В 2019 году объем налогооблагаемой базы в регионе превысил 130 млрд рублей, из которых около 100 млрд ушли в Москву.
Каков смысл для населения богатого региона в объединении с нищей, угасающей Архангельской областью?
Население Нарьян-Мара около 25 тыс. человек, кстати, стабильно растет в течение вех постсоветских десятилетий. Оно состоит как раз из бюджетников, с их достаточно высокими зарплатами, отраслевиков, в добывающих отраслях. Местные элиты, в массе своей выходцы из Архангельска, обосновывались в Нарьян-Маре в период руководства регионом губернаторов – выходцев из Архангельской области.
То есть сейчас в качестве авангарда протеста, а он возник публичный, выступили представители тех социальных страт, которые в иных регионах и при иных обстоятельствах никаким образом не могли бы оказаться в оппозиции к официальной политике.
Это сделало большой регион, где и так до сих пор ощущаются последствия Шиеса – остановленного ныне проекта великой мусорной свалки в лесах Русского Севера, местом высокого социального напряжения.
Шиес стоил карьеры бывшему губернатору Архангельской области Игорю Орлову. Но сейчас, как пишут сведущие в теме наблюдатели, проект с объединением двух территорий должен был стать квинтэссенцией карьерного трамплина для нынешнего губернатора Архангельской области Александра Цыбульского. Не проработав и двух лет руководителем Ненецкого автономного округа, он заменил ушедшего в отставку Игоря Орлова. Свое место в Нарьян-Маре он оставил Юрию Бездудному, которому в соответствии с задумкой необходимо было поработать своего рода «главой ликвидационной комиссии» округа.
Политтехнологическая авантюра с объединением регионов могла обернуться большими проблемами, если бы процесс вовремя не был свернут.
ВАРЯГИ ПРОТИВ ВАРЯГОВ?
Население округа губернатора не выбирает. Прямых выборов нет, главу по предложению президента выбирают депутаты. И Цыбульский, и Бездудный – типичные «варяги», к региону никакого отношения не имеют. Что впрочем, не редкость в федеральной кадровой политике. Москвич Цыбульский окончил Военный университет Министерства обороны и в 1996–2005 годы служил в Вооруженных силах РФ, после чего делал карьеру в управленческой системе, работая в аппаратах сначала Министерства регионального развития, а после Минэкономразвития, где в ноябре 2014 года стал заместителем министра.
Юрий Бездудный из Брянской области, выходец из органов государственной безопасности, где прослужил 20 лет. В 2007 году стал заместителем главы Брянской городской администрации, с 2014 года заместитель главы администрации Одинцовского района Московской области.
Получилось, что два губернатора Ненецкого автономного округа, каждый из которых ни к округу, ни к Северу вообще не имеет никакого отношения (Цыбульский приехал в регион в 2018 году), запустили процесс объединения чужих для них территорий. Документально это выразилось в подписании 13 мая этого года меморандума «О намерении образования нового субъекта РФ путем объединения Архангельской области и Ненецкого автономного округа».
Идеологической базой объединения стал тезис о том, что катастрофические, и в принципе не решаемые социально-экономические проблемы Архангельской области будут решены за счет бюджета НАО. Трудно придумать более яркую антирекламу административно-территориальной реформы в целом, и трудно найти более мощный мотиватор для социального протеста.
Надо понимать, что при всем этом Ненецкий автономный округ, это совершенно не то же самое, что в свое время другие объединившиеся с «естественными» метрополиями округа. Это не Еврейская АО с давно размытой этнокультурной идентичностью, но даже она пока крепкий орешек для прожектеров укрупнения. Тем более это не Агинский или Коми-Пермяцкий бывшие автономные округа, нищие, депрессивные территории на естественно сложившейся периферии регионов, в составе которых они оказались.
Правда в этом случае есть определенные географические ограничения, которые тоже накладывают отпечаток не только на процесс объединения, но и в целом в более широком временном контексте оформили «оторванность» Ненецкого АО от Архангельской области. Ограничения, связанные с климатическими условиями региона не позволили создать единую дорожную сеть, и сегодня из Нарьян-Мара проще и быстрее долететь в Москву, нежели в Архангельск.
В целом это «финансовоносный» регион, который отлично осознает свои преимущества и особое экономическое положение. Это точка «экономического национализма» на карте России, территория, которая на протяжении всего постсоветского времени показывала полную готовность к борьбе за сохранение своего статуса. Готовые вести здесь иную, в интересах федерального центра политику, не задерживались надолго.
По этой причине, тогда когда в позапрошлом уже десятилетии, проекты укрупнений территорий развивались один за другим, здесь ничего из этого не вышло.
Бэкграунд широкий. Даже на пике проектов «укрупнения» в 2000-е годы с объединением ничего не получилось. В июле 2006 года тогдашний губернатор Алексей Баринов был отстранен от должности президентским указом из-за возбуждения против него ряда уголовных дел за различные финансово-хозяйственные нарушения в период до ухода на госслужбу. Баринов был известен своим негативным отношением к идее объединения округа с Архангельской областью. Однако с приходом нового губернатора, им тогда стал Валерий Потапенко из ФСБ, ситуация принципиально не изменилась. Почву под объединение никому подготовить не удалось.
Тогда же, осенью 2006 года после заявлений ряда политиков о возможном начале процесса объединения области и НАО по округу прокатилась волна митингов и пикетов. Их активисты запустили сбор подписей за отставку тогдашнего губернатора Архангельской области Николая Киселёва. Естественно, политических результатов этого процесса не было.
Процессы развивались в тот период времени довольно активно. Осенью следующего 2007 года на главной площади Нарьян-Мара состоялся митинг против объединения. В этом митинге приняли участие несколько сот человек. Напомним, что все население Нарьян-Мара, 25 тыс. человек, это небольшой город. Тогда понятно, каким широким был этот протест для региона.
Естественно, что во всей этой истории, основным мотивом является необходимость тем или иным образом «разумно» перераспределить высокие нефтегазовые доходы, выпадающие на долю НАО, все население которого лишь 45 тыс. человек против более чем миллионной Архангельской области. Вообще если на дело смотреть с этой, демографической колокольни, то возникает ощущение некоторой резонности аргументов сторонников объединения. Ненецкий АО, самый малонаселенный российский регион, внешне все ближе к Норвегии, тогда как по соседству огромная область погружается в средневековье. Честно ли это, если обе территории входят в состав одной страны? Но в таком случае нужно вспомнить, что мы в России, а поэтому совсем не факт, что в случае объединения в реальности архангелогородцы как-либо почувствуют, что их жизнь улучшилась.
Экономическая аргументация в этих спорах всегда была на поверхности. Поэтому еще в ноябре 2007 года, сразу после протестных кампаний, тогдашние губернаторы регионов Николай Киселёв и Валерий Потапенко подписали протокол о фактическом сохранении самостоятельности НАО в обмен на справедливое, или честное, если хотите, перераспределение нефтегазовых сверхдоходов. По условиям этого протокола, в бюджет Архангельской области должны были зачисляться все федеральные налоги, собираемые на территории НАО, а органы государственной власти Архангельской области взамен должны были исполнять на территории округа 28 государственных полномочий. Кроме того, Архангельская область обещала гарантировать сохранение жизненного уровня населения НАО.
Здесь важный момент – Ненецкий АО и Архангельская область находились в договорных отношениях, в этом смысле «независимость» НАО от «метрополии» всегда была не полной.
Весь процесс поэтапного наступления на самостоятельность округа в 2004–2008 годах сопровождался активной демонстрацией недовольства окружной общественностью. В частности, это недовольство выражалось в попытках инициирования референдумов о полном выходе округа из состава Архангельской области. Не менее 5 инициативных групп в Ненецком АО пытались инициировать референдум о полном выходе, однако всем им в проведении референдума было отказано.
Показательно, что после «финансового объединения» области и Ненецкого АО на выборах Госдумы 2 декабря 2007 года «Единая Россия» получила в Ненецком округе худший результат по стране (48,78%). В региональной элите это объясняли недовольством населения заключенным договором о «финансовом объединении» и настойчиво транслировали эту идею в вышестоящих органах власти (помимо этого, при голосовании сыграли свою роль и такие факторы, как существенная независимость местного населения, ограничивающая возможности админресурса).
Этот «финансовый договор» пока является историческим максимум того, что удалось добиться в плане объединения территорий.
В политическом смысле после 2007 года ничего не изменилось до сих пор. Договор о «финансовом объединении» неоднократно продлевался. Очередной договор о взаимодействии при осуществлении полномочий органов государственной власти субъектов РФ был подписан губернатором Архангельской области Игорем Орловым и врио губернатора НАО Игорем Кошиным (после перешел в Минкавказа, и неоднократно указывался в качестве кандидатуры на пост губернатора Архангельской области) и одобрен депутатами Архангельской области в июне 2014 года. Срок его действия – до 31 декабря 2021 года.
В конце 2019 года тогдашний архангельский губернатор Игорь Орлов предложил продлить его без изменения содержания на год, до 31 декабря 2023 года.
НУЖНО ОБЪЕДИНИТЬ АРХАНГЕЛЬСКУЮ ОБЛАСТЬ С АРКТИКОЙ
После тех лет в конце нулевых, впрочем, медленно пошел обратный процесс. Автономный округ постепенно восстанавливал несколько пошатнувшееся «статус-кво» начала нулевых в отношениях с Архангельской областью.
Уже в 2014 году в одном из интервью губернатор Олег Кошин говорил, что вопрос об объединении с Ненецким автономным округом снят с повестки: «есть поступательное движение по передаче полномочий обратно округу, – практически все учреждения, которые были переданы области, вернулись в округ».
Но сейчас обратное, «сепаратное» движение, может быть значительно более широким. Ведь одно дело делиться сверхдоходами от продажи энергоресурсов, другое дело, делиться уже далеко не сверхдоходами в условиях существенного ухудшения экономической конъюнктуры.
Добыча полезных ископаемых достаточно неплохо кормит регион, обеспечивает инфраструктурные проекты, поддерживает жизнь на плаву в 45-тысячном регионе. Это не трудно. Совсем другое дело, когда в карман смотрит беднейшая область, региональные власти которой на сегодняшний день не в состоянии даже поддерживать авиасообщение областного центра и отдаленных райцентров. Конечно очень плохой фон сейчас для лоббирования укрупнения региона.
Но сейчас возникают, возможно, новые перспективы. Текущая история с объединением регионов закончилась на том, что приняли здравую идею об общем экономическом развитии в контексте развития российской Арктики.
Основная проблема в контексте положения Архангельской области заключается в том, что сюда бессмысленно лить деньги в надежде на то, что однажды их скопится в инфраструктуре и социалке столько, что они остановят деградацию жизни. Этого не произойдет. За исключением ряда районов области, таких как, например, Устьянский и еще ряда районов на востоке региона, где крепкая идентичность местных сообществ и все еще наличествующие естественные природные ресурсы позволяют выживать, все остальное угасает. Возможно, на туризме при грамотном его развитии оживут еще одна-две точки на карте региона. Мы их можем назвать сейчас: это Каргополь и окрестности на юге области.
Но вокруг отдельных огоньков жизни, совершенно неизбежно скоро будет море зарастающее тайгой. Сам принцип, на основе которого столетиями проходила колонизация и обживание этих земель, основывался на экстенсивном использовании природных ресурсов, их хищническом освоении. Теперь, когда ресурсы либо закончились, либо не нужны, как можно поддержать жизнь там, где незачем жить?
Понятно при этом, что, как и века назад, как и в советское время, жизнь будет фокусироваться вдоль берегов северных морей. Но сейчас возникла странная ситуация, когда все арктические перспективы оказались в руках Мурманской области, тогда как, строго говоря, даже Северный морской путь, на который сейчас возлагается столько надежд, сюда не доходит.
Именно беломорские порты Архангельской области, и в целом потенциал региона позволяет здесь реализовывать приарктические проекты, за счет которых действительно можно создать точки роста и притяжения для населения.
Но это другой принцип организации жизни. Создавать, а не пытаться переделить, как пытались сделать сейчас в истории с несостоявшимся объединением.